Handlingsregelen for dummies

Gå til hovedinnhold

Handlingsregelen for dummies

Tom Staavi

For de av oss som trenger en enkel forklaring på sammenhengen mellom oljepengebruken i statsbudsjettet, oljefondet og handlingsregelen. 

Handlingsregelen ble laget for å fase inn de enorme olje- og gassinntektene til nasjonen på en ryddig og langsiktig klok måte, samt å bevare grunnkapitalen til kommende generasjoner. Derfor bestemte vi oss for å spare alle oljeinntektene på bok, og kun bruke realavkastningen av dette fondet hvert år. Enkelt sagt sier handlingsregelen at «statsbudsjettet årlig kan få tilført inntil 3 prosent av det Statens pensjonsfond utland (oljefondet) er verdt ved årets begynnelse». Tidligere var tallet 4, men etter Thøgersen-utvalgets anbefalinger og perspektivmeldingen fra 2017, ble man enige om å legge til grunn en forventet realavkastning på 3 % i Statens pensjonsfond utland.

Når staten gjør opp sitt budsjett, later den som om den ikke har inntekter eller kostnader fra olje- og gassvirksomhet.

I budsjettet for 2022 er regnestykket slik:

Inntekter uten olje og gass  1249,7 milliarder
- Utgifter utenom olje og gassvirksomhet 1550,0 milliarder
= Oljekorrigert underskudd 300,3 milliarder

Dette er det såkalte oljekorrigerte underskuddet. For å få budsjettet i balanse, tar man de milliardene man mangler fra oljefondet.

Normalen før 2016, var at staten hadde mye høyere årlige oljeinntekter enn man brukte hvert år. Den delen av netto løpende oljeinntektene som oversteg uttaket, ble derfor skutt inn i oljefondet og plassert i aksjer og rentepapirer, og litt i eiendom sammen med resten av oljefondet.

I 2016 og 2017 var ikke dette tilfelle. Kombinasjonen av et fall i oljeprisen (lavere inntekter til staten fra petroleumsvirksomheten) og ekspansive budsjetter, gjorde at det ikke ble innskutt inntekter fra oljevirksomheten i disse årene. I 2018 og i 2019 var igjen statens oljeinntekter høyere enn uttaket, noe som ga et innskudd totalt sett i fondet for hvert av disse årene. I koronaåret 2020 og 2021, var uttakene høye og netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhet lave. Også i 2022 regner regjeringen med at uttaket er større enn netto inntekt fra olje og gassvirksomhet.

Men oljefondet vokser mer enn dette netto innskuddet. Utbytte på aksjer, rente på obligasjonene og leieinntekter på eiendommene gir oss store direkte inntekter. Neste år er disse anslått til 233,8 milliarder. Jeg skal komme tilbake til dem under.

Men først, det er altså underskuddet, de 300,3 milliardene, som er utgangspunktet for tallet som helst skal utgjøre mindre enn 3 prosent av oljefondet. Men fullt så enkelt er det ikke. Vi skal gjøre det litt vanskeligere.

Det oljekorrigerte underskuddet påvirkes nemlig av en rekke forhold som endrer seg kraftig fra år til år.

Skatteinntektene faller for eksempel i et år med lavkonjunktur, samtidig som utgiftene til arbeidsledighetstrygd stiger. Året etter kan man få den motsatte situasjonen.

Det oljekorrigerte underskuddet kan derfor endre seg kraftig fra år til år, uten at det egentlig sier noe om statens langsiktige jafs av oljeformuen. Pandemiårene gir et meget godt bilde på dette. Alle koronatiltak og den høye permitteringsgraden er eksempler på midlertidige effekter som man antar ikke vil være med oss videre. Statsbudsjettet for 2022 viser at disse til en viss grad reverseres igjen. I tillegg endres regnskapsprinsipper fra tid til annen som også får effekter på det oljekorrigerte underskuddet uten at man egentlig bruker mer eller mindre penger.

For å få et mer stabilt og sammenlignbart bilde av statens oljekorrigerte underskudd fra år til år, har økonomene i Finansdepartementet laget noe de kaller det strukturelle oljekorrigerte underskuddet. Der renser man bort effektene av endringer som man antar reverseres raskt igjen.

For 2022 er det anslått et avvik mellom det oljekorrigerte underskuddet og det strukturelle oljekorrigerte underskuddet. Over så vi at det oljekorrigerte underskuddet var 300,3 milliarder kroner. Det strukturelle oljekorrigerte underskuddet er anslått til 322,4 milliarder.

Det er dette tallet, det strukturelle oljekorrigerte underskuddet på 322,4 milliarder, som skal være mindre enn 3 prosent av oljefondet ved årets begynnelse.

Så til spørsmålet: Er man innenfor eller utenfor handlingsregelen?

For å finne ut om man er innenfor handlingsregelen, må man vite hva oljefondets verdi er ved årets begynnelse. Du kan selv sjekke verdien på www.nbim.no. Ved inngangen til 2022 anslår regjeringen at den totale fondskapitalen vil være 12.250 milliarder. Regner vi 322,4 milliarder i prosent av dette tallet, kommer vi til 2,63 prosent.

Regjeringen budsjettforslag for 2022 er med andre ord godt under 3-prosentgrensen i Handlingsregelen.

Slik ser det ut for oljefondet

Over sa jeg at statens inntekter var 1249,7 milliarder kroner uten om petroleumsinntektene. Men staten har høyere inntekter. De pengene blir satt rett inn på kontoen til Statens pensjonsfond utland (oljefondet). Hvor finner vi igjen pengene i oljefondet?

Da må vi sette opp resultatregnestykket for oljefondet slik regjeringen tror det blir i 2022. Det ser slik ut:

Oljefondets verdi ved årets begynnelse (SPU)

12250 milliarder

+ netto kontantstrøm fra oljevirksomheten (122,3-23,8) 

277,1 milliarder

+ antatt avkastning gjennom året (direkte inntekter som utbytte og renter, men ikke inkludert kursgevinster/tap) 1)

233,8 milliarder

- overført til statsbudsjettet (handlingsregelen og her brukes det faktiske oljekorrigerte underskuddet) 

300,3 milliarder

= Antatt verdi ved årets utgang ex eventuelle kursgevinster (31.12.2022)

12460,6 milliarder

1. I dette tallet inngår også direkte inntekter fra Statens pensjonsfond innland, også kjent som Folketrygdfondet.

Tabellen viser sammenhengen mellom oljefondets verdiutvikling, de direkte inntektene fra verdipapir- og eiendomsbeholdningene, og uttaket som dekker underskuddet i statsbudsjettet. For året 2022 kan vi registrere at regjeringen tror at både inntektene fra petroleumsvirksomheten og de direkte inntektene (renter/utbytte/leieinntekter) kommer til å bli langt høyere enn uttaket. Derfor antar man at fondet vil bli mer verdt gjennom året 2022. Men også her er det en tvist. Tabellen tar ikke hensyn til eventuelle kursstigninger eller kurstap gjennom året. Det skal bare et lite kursfall på om lag 2 prosent i snitt på hele fondet, før verdien er lavere ved årets utgang enn ved årets begynnelse.

Oljefondet og handlingsregelen er en bragd

Det er unikt at Norge har klart å bygge opp et fond som har spart en stor andel av oljeinntektene våre over tid. Det første innskuddet i fondet kom i 1996. Man kan sikkert mene at vi har brukt for mye oljeinntekter og at den tidligere krittstreken i handlingsregelen på 4 prosent var for vid. Likevel, vi har som antagelig den eneste nasjonen i historien evnet å ikke ødelegge oss selv og nasjonen fullstendig på plutselige og enorme inntekter fra naturressurser. Vi har dessuten evnet å fordele inntektene på stort sett alle som bor i denne steinrøysa.  Verdien av å ha dette fondet kommer tydelig til syne i den krisen vi beveger oss ut av nå. Det har gitt regjeringen et godt rom til å redusere følgene av koronakrisen ved å øke de offentlige utgiftene i en kort periode.