NOU 2019:4 Organisering av norsk naturskadeforsikring

Gå til hovedinnhold Gå til navigasjon

NOU 2019:4 Organisering av norsk naturskadeforsikring

Et offentlig oppnevnt Naturskadeforsikringsutvalg fikk i november 2017 i mandat å evaluere deler av naturskadeforsikringsordningen i Norge. Utvalget la frem sin innstilling 6. februar 2019.

Hva er en naturskade?

Naturskade i lovens forstand er skade på ting som direkte skyldes skred, storm, flom, stormflo, jordskjelv eller vulkanutbrudd.

Hvorfor trenger vi en naturskadeordning?

Enkelte strøk av landet vårt er særlig utsatt for naturulykker. I kyststrøkene er det storm- og rasskadene som dominerer, mens lavlandet er mer utsatt for flomskader. Naturskadeordningen bygger på et solidaritetsprinsipp. Beløpet som innbetales fastsettes etter samme sats uansett hvor i landet og uansett hvor risikoutsatt område man bor i. Ordningen sikrer altså at uansett hvor man bor i landet så er man dekket på lik måte. Det gjør at vi kan opprettholde bosetting og næring i distrikts-Norge.

Hvordan er dagens naturskadeordning?

Ting som er forsikret mot brannskade, er også forsikret mot naturskade, dersom skaden ikke dekkes av annen forsikring.

Naturskadeforsikringsloven omfatter ikke motorvogn, småbåter, skip og en del andre objekter. Erstatning for disse objektene avhenger av den ordinære forsikringsdekningen, som er avtalt for objektet. 

Det er det enkelte forsikringsselskap som er forsikringsgiver, det vil si utsteder forsikringsbevis, foretar oppgjør og har den direkte kontakten med kundene.

Naturskadepoolen administrerer utligningen mellom selskapene.

Hvilken rolle har Norsk Naturskadepool?

Forsikringsselskaper som etter naturskadeforsikringsloven § 1 plikter å erstatte naturskade, skal etter loven § 4 være medlemmer i en felles naturskadepool. Nærmere instruks om naturskadepoolens virksomhet er gitt i forskrift 21. desember 1979 nr. 3420 om instruks for Norsk Naturskadepool.

Naturskadepremien fastsettes av naturskadepoolen og kreves inn av forsikringsselskapene.

Hvilken rolle har hvert enkelt skadeforsikringsselskap?

Det enkelte selskapet avsetter på ordinær måte sin relative andel av skadereserver for uoppgjorte skader som skal reguleres via naturskadepoolen, og en ordinær premiereserve basert på naturskadepremien, i sine regnskaper.

Dersom den opptjente premien overstiger selskapets relative andel av erstatnings-utbetalingene som skjer via naturskadepoolen og skadereserver for uoppgjorte skader, skal differansen i henhold til instruksen avsettes som særskilt naturskadekapital i selskapets regnskap.

Naturskadekapitalen tilhører altså selskapet, og skal kun anvendes til dekning av framtidige naturskader.

Hvem betaler for naturskadene?

De er forsikringskundene som betaler, slik at det til enhver tid er penger som kan betales ut når naturskadene oppstår. Det som betales inn av hver enkelt er for tiden 0,07 promille av brannforsikringssummen man har på egen bolig. Det vil si at for en villa som er forsikret for 1 million kroner betaler man inn 70 kroner i naturskadedekning. Beløpet ble satt ned fra 0,08 til 0,07 promille med virkning fra 1. januar 2012 som følge av gunstig skadeforløp over tid.

Hvordan beregnes en naturskadeerstatning?

Erstatningen beregnes etter samme oppgjørsregler som gjelder for brann på det skadde objektet. Disse reglene kan variere noe fra forsikringstype til forsikringstype og fra selskap til selskap. Derfor kan det i gitte tilfelle forekomme at to naboer med tilsynelatende like naturskader på bygning kan få ulik erstatning fordi de har forsikringen i forskjellige selskaper.

Erstatningen kan settes ned eller falle bort dersom skaden for eksempel på en bygning skyldes svak konstruksjon, dårlig vedlikehold eller når skadelidte kan lastes for at han ikke forebygde skaden eller hindret omfanget ved den.

Hva er egenandelen ved en naturskade?

Egenandelen ved naturskade er fastsatt ved offentlig forskrift og er derfor lik i alle selskaper: 8000 kroner (med virkning fra 1.april 2005).

Hvorfor ble Naturskadeforsikringsutvalget nedsatt?

17. november 2017 ble det oppnevnt et Naturskadeforsikringsutvalg som fikk i mandat å evaluere deler av naturskadeforsikrings-ordningen.

Hovedsiktemålet med evalueringen har vært å kartlegge om naturskadeforsikringsordningen fungerer på en hensiktsmessig måte. Utvalget har sett på forsikringsnæringens behov (store og små, nye og gamle forsikringsselskaper), forsikringstakersiden og behovet for tilstrekkelige risikoavsetninger til naturskade. Det skulle tas høyde for fremtidig økende risiko for naturskader. De elementene i naturskadeforsikringsordningen som skulle utredes, gjelder Norsk Naturskadepools virksomhet; utlikningsmekanismer, avsetninger og avkastning, samt ulike sider ved ordningen som for eksempel ordningens virkninger for konkurransen i markedet.

Har det vært kritikk mot dagens ordning, og hva har denne vært?

Innad i forsikringsnæringen har det blitt rettet kritikk mot organiseringen av ordningen. Aktører som representerer rundt 10 prosent av markedsandelene har hevdet at ordningen er en konkurranseulempe for nye selskaper og selskaper i vekst. Disse aktørene mener også at det er en fordel for de etablerte selskapene at naturskadekapitalen er godkjent som solvenskapital og at de har kunnet inntektsføre investeringsavkastningen på kapitalen.

Hvem er de oppnevnte representantene i utvalget?

  • Professor emeritus Hans Jacob Bull, Oslo (Utvalgsleder)
  • Spesialrådgiver Geir David Johannessen, Oslo
  • Direktør Hege Hodnesdal, Oslo (Finans Norge)
  • Advokat Olav Johansen, Tromsø
  • Avdelingsdirektør Kristin Diserud Mildal, Oslo (Næringslivets Hovedorganisasjon)
  • Seniorrådgiver Marit Lunde, Leikanger

Hva er flertallsinnstillingen?

Flertallet i utvalget har landet på en ny modell for naturskadeordningen med en felles fondsbasert løsning som et klart flertall av skadeforsikringsselskapene i Norge er svært kritiske til.

I modellen legges det opp til at premieinnkreving og skadeutligning mellom selskapene skal opprettholdes som i dag.

Hovedforskjellen sammenlignet med dagens naturskadeordning er at naturskadepremier som innkreves i de ulike selskapene ikke skal avsettes som naturskadekapital i det enkelte selskap, men til et felles fond som ligger i naturskadepoolen.

Fondet skal utgjøre en tilstrekkelig kapitalbase for å kunne styre mot et nullresultat, og er anslått og målsatt til 4 milliarder kroner.

Avkastningen på naturskadekapitalen vil tilfalle det nye fondet, og ikke det enkelte selskap som i dag.

Naturskadepoolen vil få i oppgave å forvalte fondet på en forsvarlig måte. Formålet med fondet er at selskapene skal kunne trekke på disse midlene i underskuddsår, istedenfor å trekke på egenkapitalen.

Som en overgangsordning er det foreslått at det skal differensieres mellom selskapene på den måten at selskaper med positiv naturskadekapital på sin balanse skal trekke på denne kapitalen ved naturskader, og ikke rette krav mot poolen før fondet har nådd målsatt nivå på 4 milliarder kroner.

Selskaper uten naturskadekapital skal derimot rette sine naturskadekrav direkte til Naturskadepoolen og få dekket sin andel av naturskader av fondet. Ansvaret for å tegne gjenforsikring (reassuranse) påhviler poolen.

Hva er flertallets begrunnelse for ønske om endring?

Flertallet mener at en omlegging vil sikre bedre konkurranse i skadeforsikringsmarkedet og vil forhindre at det kreves inn for mye forsikringspremie fra hver enkelt brannforsikringskunde.

Hvilken representant i utvalget er imot flertallets innstilling?

Finans Norges utvalgsrepresentant har tatt dissens på store deler av utvalgets forslag til ny modell.

Hvorfor ønsker mindretallet å beholde dagens ordning?

Utvalgets mindretall slutter seg til utvalgets samlede vurdering om at naturskadeforsikringsordningen synes å ha tjent forsikringstakerne godt. Ordningen og måten den er organisert på bidrar til at norske forsikringskunder har en effektiv, trygg og moderne forsikring mot naturskader som er fullt ut privat drevet og finansiert.

Men utvalgets mindretall mener at utvalget ikke har foretatt noen reell evaluering av dagens ordning, og flertallet har basert seg på kritikk mot ordningen uten at riktigheten av denne er 

nærmere etter gått. De viktigste premissene som flertallet baserer sitt forslag på er verken faglig etterprøvd eller nærmere utredet som grunnlag for å vurdere hvilke anbefalinger og tiltak som bør prioriteres ved utarbeidelse av forslag til en ny naturskadeforsikringsordning. En faglig etterprøving av disse premissene ville kunnet bidratt til andre vurderinger og anbefalinger fra et samlet utvalg.

Det er spesielt på to helt sentrale punkter hvor premisset som flertallet har lagt til grunn verken er utredet eller er basert på kjente fakta;

  1. Premieinntektene i naturskadeforsikringsordningen har over tid vært større enn nødvendig
  2. Det har vært betydelige konkurransefordeler for de etablerte selskapene som har avsatt naturskadekapital.

Om premiss 1: Premieinntektene i naturskadeforsikringsordningen har over tid vært større enn nødvendig

Beregninger gjennomført av Finans Norge viser at reell naturskadekapital i selskapene er langt mindre enn det som fremholdes av utvalgets flertall. Med reell naturskadekapital menes den faktiske størrelsen av naturskadekapitalen man må ta utgangspunkt i, justert for de faktiske utbetalinger, kostnader og inntekter tilhørende naturskadeforsikringsordningen. Dette beløpet må legges til grunn når man vurderer om premieinntektene i ordningen over tid har vært større enn nødvendig.

Finans Norges beregninger fra 1980 og frem til i dag viser at premieinntektene etter fratrekk fra skadekostnader, administrasjonskostnader og kapitalkostnader ikke har ført til betydelig oppbygging av reell naturskadekapital. Selv om man baserer beregningene på gjeldende minimumskrav til solvenskapital for hele perioden, viser beregningene at det ikke kan dokumenteres at ordningen har aggregert store overskudd.

Om premiss 2 Det har vært betydelige konkurransefordeler for de etablerte selskapene.

Utgangspunktet for i det hele tatt å hevde at det kan ha vært en konkurransefordel i markedet, er at det faktisk har vært høyere premieinntektene i naturskadeforsikrings-ordningen enn nødvendig. Dette er tilbakevist. Hvis man allikevel ser på grunnlaget for påstanden om konkurransesituasjonen, finner man ikke belegg for en slik påstand i fakta. Det er ikke fremlagt dokumentasjon som faglig bekrefter at selskaper med naturskadekapital har et urettmessig konkurransefortrinn sammenlignet med øvrige selskaper.

Utvalget viser til beregninger som dokumenterer at de etablerte selskapene har tjent 8-9 milliarder kroner på ordningen siden starten. Selskapene har vært grådige og tjent store penger. Stemmer det?

Nei det stemmer ikke. Dersom man gjør en ordentlig analyse av regnestykkene, vil man se at selskapene ikke har tjent vesentlig med midler på ordningen. Vi mener det burde vært foretatt en grundig og uavhengig gjennomgang av dette før man kommer med slike påstander.

Det hevdes at de store selskapene har hatt kraftige konkurransefortrinn i markedet gjennom ordningen. Er det korrekt?

Det er ikke blitt noen fortjeneste på ordningen, og da har det heller ikke vært noe konkurransefortrinn. Ser man på utviklingen av markedsandeler på skadeforsikringsmarkedet, har de fire store tapt store markedsandeler de siste 20 årene.

Hva mener mindretallet at konsekvensene av å følge Naturskadeforsikringsutvalgets innstilling blir?

De økonomiske og administrative konsekvensene ved omleggingen som flertallet går inn for er ikke utredet tilstrekkelig.

En eventuell ordning med et felles fond vil medføre at naturskadeforsikringsordningen blir mer komplisert og dyrere. Den vil også lede til at det oppstår urettmessige konkurransefordeler for enkelte selskaper i markedet. Særlig gjelder det forskjellsbehandlingen av selskapene i en lengre overgangsfase, hvor selskap uten avsatt naturskadekapital kan trekke på nytt felles fond i år med negative resultater, mens de med avsatt naturskadekapital benytter denne.

Mindretallet i utvalget mener at oppsiden ved flertallets forslag til ny modell vanskelig lar seg identifisere.

Hva er mindretallets forslag til innstilling?

Mindretallet i utvalget mener at hovedutfordringen med naturskadeordningen er at ordningen ikke gir insentiver for tiltak som forebygger skade. En eventuell ombygging av ordningen burde tatt utgangspunkt i nettopp denne utfordringen. Dette er imidlertid ikke berørt i NOU’en fordi det ikke har vært en del av mandatet.

Endringer som bidrar til økt transparens når det gjelder naturskadeforsikringsordningen, og som et samlet utvalg stiller seg bak, lar seg løse uten de omfattende endringene utvalgets flertall går inn for når det gjelder å samle naturskadekapitalen i et felles fond. I kombinasjon med innføring av insentiver for skadeforebygging, bør tiltak for økt transparens prioriteres med hensyn til eventuelle endringer i ordningen. Dette i forlengelsen av at det på disse områdene er faglig tydeliggjort at det eksisterer forbedringspotensial i dagens ordning.