Forslag om innføring av ny rente under Foliorenten

Norges Bank
Postboks 1179 Sentrum
0107 Oslo  
Dato: 16.11.2010
  
Vår ref.: 10-771/PES
Deres ref.: 10/00765


Vi viser til Norges Banks brev av 6.10.2010 med forslag til endring i ”forskrift om bankers adgang til lån og innskudd i Norges Bank mv”. Norges Bank vurderer å innføre en ny lavere rente på innskudd som går ut over en kvote som tildeles hver enkelt bank. Målsettingen er å bidra til at det utvikles et bedre fungerende norsk pengemarked.

Hovedsynspunkter

FNO slutter seg til Norges Banks vurdering av at det er ønskelig å bedre pengemarkedets funksjonsmåte. Tilsvarende målsetting burde gjelde obligasjonsmarkedet. Velfungerende innenlandske finansmarkeder er viktige både for effektiviteten i norsk økonomi generelt og for å gjøre Norge mindre utsatt for finansiell ustabilitet i andre land. Norge er en liten åpen økonomi, med en finanssektor som er avhengig av markedene i andre land. Kapitaleksport fra den norske stat og enkelte andre norske sektorer gir et nettobehov for finansiering av driften av Norge, som bankene må til utlandet for å finne. Gjennomgående er det norske nasjonale penge- og kapitalmarkedet lite, og uten et dypt statspapirmarked.

FNO kan imidlertid ikke slutte seg til Norges Banks virkelighetsbeskrivelse og konkrete forslag til tiltak. Vår vurdering er at innføring av nok en administrativt fastsatt rentesats, i tillegg til Foliorenten og D-låns¬renten, ikke adresserer årsakene til at markedet fungerer dårligere enn ønsket. Tiltaket vil ha en rekke negative effekter, som i sum vil være større enn de eventuelle positive effekter når det gjelder omsetningen mellom bankene i markedet.

Norges Bank viser i høringsnotatet til, som viktig begrunnelse for behovet for endring, at rentepåslagene, definert som pengemarkedsrentene minus forventet styringsrente over samme horisont, generelt er høyere i Norge enn i andre land, og at "mer aktivitet i over natten-markedet vil kunne føre til en mer stabil rentedannelse og lavere rentepåslag også for pengemarkedsrenter med lengre løpetid". FNO vil peke på at det generelt er vanskelig å vurdere hva et riktig rentepåslag er. Rentepåslaget vil være avhengig av løpetidsforskjeller, ulik kredittrisiko og særskilte markedsrelaterte forhold. Dersom en ser på avstanden mellom norske tremåneders pengemarkedsrenter og renten på norske statslån med tilsvarende gjenstående løpetid, er påslaget ikke større, men heller mindre, enn i land det kan være naturlig å sammenligne Norge med, som Sverige. Jf. i denne sammenheng figuren under, som illustrerer forskjellene mellom pengemarkedsrenter og statsrenter i ulike valutaer det siste året.


Kilde:  Bloomberg

Imidlertid er heller ikke denne sammenligningen fullgod. Blant annet er markedet tilført et betydelig volum statskasseveksler gjennom "bytteordningen". Mangelen på investorer i markedet for norske statskasseveksler gjør at renten på vekslene er relativt høy målt mot forventet styringsrente. Dette slår igjen ut i renten i det norske pengemarkedet, og resultatet er at rentepåslaget, målt slik Norges Bank gjør det, blir høyere enn i andre land.

De høyere rentepåslagene må således, i det minste delvis, betraktes som en konsekvens av et lite likvid marked for statspapirer i Norge. Dette forholdet adresseres ikke i hørings-notatet, og vil heller ikke løses gjennom det tiltak Norges Bank foreslår.

Vi registrerer for øvrig at Norges Bank i høringsnotatet betegner det norske systemet for rentedannelsen i det korteste pengemarkedet som et ”gulvsystem”, med Foliorenten som ”gulvet”. Det vises til at systemet henger igjen fra perioden med styrt valutakurs, og at et ”korridorsystem” for renten er mer vanlig internasjonalt. Etter overgangen til flytekursregime i 1992/1993 la Norges Bank om til et ”korridor¬system”, med foliorenten som ”gulvet” og D-lånsrenten som ”taket”, for rentedannelsen. (Jf. Norges Banks årsrapport 1993, s. 32-34.) Norges Banks argumentasjon var også da knyttet til et for dårlig fungerende pengemarked. Årsaken til at systemet nå likevel fungerer som et ”gulvsystem” er etter vår vurdering at Norges Bank senere på 90-tallet tilførte pengemarkedet så mye likviditet at bankene ikke hadde behov for vesentlig omfordeling av likviditet gjennom pengemarkedet. Markedsrenten falt da ned mot Foliorenten. Bankenes store beholdning av likvide reserver i Norges Bank medvirket trolig sterkt til at finanskrisen høsten 2008 ikke truet finansiell stabilitet i Norge på samme måte som i en del andre land.

Våre synspunkter til Norges Banks forslag oppsummeres i det følgende.

Årsaker til dagens situasjon

  • Norges Bank forklarer store folioinnskudd i sentralbanken med at pengemarkedet ikke fungerer godt nok. Vi mener det er mer sammensatte årsaker til omfanget av folio-innskudd, men først og fremst skyldes dette bankenes vurdering av behov for likvide reserver. Foliorenten innebærer allerede i dag en kostnad ved å holde slike innskudd.

  • Behovet for stor likviditetsbuffer må sees i sammenheng med store svingninger og usikkerhet omkring utviklingen i pengemarkedets likviditet fra dag til dag. At statlige inn- og utbetalinger fortløpende plasseres og hentes i Norges Bank innebærer stor usikker¬het om bevegelsene i banksystemets totale likviditet, også sett fra den enkelte bank. Vi er ikke kjent med at statlige betalingsstrømmer skaper like store uforutsigbare svingninger i andre lands pengemarkeder. Dette tilsier større behov for en likviditetsbuffer i Norge.

  • Bankene ønsker i dag lavere likviditetsrisiko enn før "finanskrisen", noe som isolert sett innebærer at bankene holder større beholdninger av likvide fordringer. Dette gjelder både i Norge og i resten av verden. 

  • Finanskrisen førte med seg reduserte grenser for kreditteksponering mellom bankene, mot enkelte næringer og mot enkelte land. Grensene er fortsatt lavere enn før høsten 2008, og legger dempere på aktiviteten i pengemarkedet. At en rekke utenlandske finansinstitusjoner har redusert sine kredittlinjer mot enkelte norske banker, gjør at norske banker sikrer seg mer tilgjengelig likviditet i norske kroner enn tidligere. Implementeringen av endringer i EUs kapitalkrav¬direktiver fra kommende årsskifte ("CRD II") vil gjennom skjerpede regler om store engasjementer fra kommende årsskifte legge varige strammere begrensninger på eksponeringer mellom bankene.

  • Reguleringsmyndighetene arbeider nå med nye kvantitative krav til likviditetsreserver ("Basel III"), som krever beholdninger av godkjente meget likvide eiendeler. Bankene posisjonerer seg allerede nå for de varslede endringene. Også Norges Bank har lagt frem analyser som viser hvordan norske banker er tilpasset de kommende kravene. Norges Bank har beregnet  at bankenes beholdning av likvide reserver må øke, selv om de per i dag inneholder store folioinnskudd i Norges Bank. I foreliggende forslag til likviditets¬regulering er det i utgangspunktet bare sentralbank¬likviditet og beholdning av statsgjeld som kvalifiserer som høykvalitets likvide aktiva i Norge. FNO tror Norges Bank ved utformingen av det nå foreliggende forslag kan ha undervurdert de utfordringer norske banker vil ha med å tilfredsstille kravene til likvide eiendeler i norske kroner, spesielt etter hvert som Bytteordningen forfaller. Folioinnskudd i sentralbanken vil kunne tvinge seg frem som et nødvendig plasseringsalternativ også for å oppfylle likviditetskrav.

Effekter av Norges Bank sitt forslag

  • En ny rente, ”Reserverenten”, lavere enn foliorenten, vil komplisere rentedannelsen i det norske pengemarkedet. Ved store likviditetsbevegelser, for eksempel knyttet til skatteforfall, vil usikkerhet om likviditetssituasjonen samlet sett og skjevheter i likviditetsfordelingen mellom bankene kunne føre til uklarhet med tanke på om det er foliorenten eller den lavere reserverenten som faktisk utgjør ”gulvet” for pengemarkedsrentene. En må derfor forvente større svingninger i de korteste rentene, som også vil påvirke volatiliteten i lengre pengemarkedsrenter.

  • For å unngå større rentevolatilitet vil Norges Bank som en konsekvens måtte bli langt mer aktiv i sin styring av pengemarkedets likviditet. Muligens må Norges Bank også ta i bruk andre/nye instrumenter i likviditetsstyringen. Nøyaktige likviditetsprognoser blir langt viktigere.

  • Økt volatilitet i norske renter kan gi et bortfall av aktører som i dag er aktive i markedet for norske kroner. I så fall vil markedet fungere dårligere enn i dag, ikke bedre. 

  • Forslaget fra Norges Bank innebærer økte kostnadene ved å holde likviditetsrisikoen i norske kroner på et lavt nivå. FNO anser dette å være i klar motstrid med gjeldende uttalte målsettinger fra regulerings¬myndighetene, i Norge og internasjonalt. I dag henter norske banker inn likviditet for kommende likviditetsutganger i god tid, og holder betydelige buffere på konto i Norges Bank. Med usikkerhet med hensyn til hvilke rente en vil oppnå fra dag til dag på overskuddslikviditet, vil bankene stimuleres til å vente lengst mulig med refinansiering av forfall. Dette vil stå i sterk kontrast til målsettingen med de forventede kvantitative likviditetskrav i ”Basel III”. FNO savner i denne sammenheng Norges Banks vurdering av risikoelementene ved kvoteordningen. 

  • De fleste mindre norske banker benytter i dag andre større banker som oppgjørsbank. Disse bankene har lite likviditet på sin foliokonto i Norges Bank. Forslaget til Norges Bank vil medføre at oppgjørsbankene, i det minste i perioder, vil måtte tilby innskudds-renter som ligger lavere enn foliorenten. Det vil da være naturlig at de mindre bankene flytter sin likviditet fra konto i oppgjørsbanken til konto i Norges Bank. Dette er gjennom¬gående banker som er lite aktive i interbankmarkedet. Deres innskudd i Norges Bank må således betraktes som likviditet trukket ut av pengemarkedet. FNO tror derfor at behovet for likviditet i banksystemet totalt kan komme til å øke som følge av Norges Banks tiltak. I tillegg kommer konsekvenser som operativt merarbeid for bankene. 

  • Kvoteordningen vil gi ulike kostnadseffekter for bankene, til fordel for de banker med virksomhet som gir minst behov for å holde likvide reserver i norske kroner.

  • Statsobligasjonsmarkedet i Norge er i dag dårlig fungerende. Det er lite likviditet i markedet, avstandene mellom salgs- og kjøpspriser er store, og prisene er volatile. Med lavere forrentning av folioinnskudd vil bankene søke å øke sin andel statsgjeld i balansen. FNO savner en vurdering fra Norges Bank av priseffektene for norsk statsgjeld, og spesielt etterlyses en vurdering av konsekvensene når Bytte¬ordningen med staten er faset ut. Utestående volum av statsgjeld vil da være vesentlig mindre enn i dag. Større prisvolatilitet vil ikke bidra til å utvikle et bedre norsk obligasjons¬marked, men kan begrense muligheten for på sikt å kunne utvikle et fungerende stort norsk marked for "Obligasjoner med fortrinnsrett". 

Forslag til andre tiltak

Som nevnt mener FNO at store folioinnskudd hovedsakelig skyldes stor usikkerhet knyttet til likviditetsbevegelsene i det norske pengemarkedet og at bankenes likviditets¬styring er blitt mer konservativ i etterkant av finanskrisen. Det beste bidraget til å redusere bankenes behov for likviditetsbuffere vil derfor være å redusere usikkerheten om fremtidig likviditets-behov. Dersom Norges Banks forslag gjennomføres vil det mer enn noen gang tidligere bli viktig å få ned svingningene i markedets likviditet. Dette kan oppnås om staten flytter sine ”driftskontoer” fra Norges Bank til de private bankene. Statlige inn- og utbetalinger vil da ikke påvirke banksystemets totale likviditet, og gi langt mer stabilitet enn med dagens system. FNO er innforstått med at spørsmålet om statens kontohold må tas opp med Finansdepartementet, noe vi vil gjøre med det første.

Avsluttende kommentarer

FNO opplever det som meget uheldig om Norges Bank i en periode der markedet og reguleringsmyndighetene krever at bankene holder mer likvide reserver, og der en også går inn i en periode der Bytteordningen utfases, legger drastisk om på sin likviditetspolitikk i en retning som innebærer høyere kostnader ved å holde likvide reserver. Dersom Norges Bank likevel velger å innføre kvoteordningen og Reserverenten, mener vi det vil være gode grunner for at avstanden mellom Foliorenten og Reserverenten gjøres mindre enn de 100 basispunkter som Norges Bank nå har antydet.  

FNO vil understreke viktigheten av at Norges Bank tar hensyn til at finansmarkedene, i Norge og internasjonalt, er på vei ut av en "likviditetskrise". Dette påvirker i stor grad bankenes tilpasninger i markedet. Bankene opplever i dag stor usikkerhet både når det gjelder fremtidige markedsplasser og regulering. Også fra myndighetssiden blir det uttrykt usikkerhet om virkningene av ny likviditetsregulering. Usikkerheten ble eksplisitt adressert i rapport fra Baselkomiteens for banktilsyn til G20-møtet, datert 19.10.2010, som følger:

"Introducing a new global liquidity standard is a complex process. Unlike the capital framework, for which extensive experience and data help inform the calibration, there is no similar track record for liquidity standards. The Committee is therefore taking a carefully considered approach to refine the design and calibration and will review the impact of these changes to ensure that they deliver a rigorous overall liquidity standard."

Vi vil også peke på at den regulatoriske omlegging som nå er i ferd med å bli vedtatt og gjennomført, gjør det enda viktigere at Norges Bank vurderer sine krav til sikkerhet for lån også i lys av konsekvenser for bankenes mulighet til å oppfylle de minstekrav til likviditet som vil komme. Dagens krav forsterker allerede bankenes avhengighet av å låne i utlandet, jf. vår kommentar under ”Hovedsynspunkter”, gjennom å skape behov for å kjøpe utenlandske verdipapirer som Norges Bank akseptere som sikkerhet for lån. Nye likviditets-krav vil øke etterspørselen etter ”høykvalitetslikvider”. Det viktig å unngå at en gjennom kravene til sikkerhet samtidig presser banker som i dag ikke er aktive i de utenlandske markedene til å finansiere seg fra utlandet, med påfølgende økt valutakursrisiko, operasjonell risiko mv.  

FNO har ovenfor pekt på en rekke problemstillinger knyttet til Norges Banks forslag, som vi mener vil treffe dårlig i forhold til det som er målsettingen med tiltaket. Det er imidlertid andre tiltak som kan bedre pengemarkedets funksjonsmåte, og som heller bør vurderes. Vi har pekt på ett slikt tiltak. FNO bidrar gjerne til et samarbeid om en slik bredere vurdering.

Med vennlig hilsen
Finansnæringens Fellesorganisasjon

Arne Hyttnes
adm. direktør

Per Erik Stokstad
ass. direktør