NOU 2013: 3 Pensjonslovene og folketrygdreformen III

Finansdepartementet
Postboks 8008 Dep
0030 Oslo

Finans Norge viser til Finansdepartementets brev 11.01.2013 om høring av forslag til overgangsregler i NOU 2013:3. Finans Norge kan ikke gi sin støtte til forslaget uten at det gjøres endringer og tilpasninger i lovforslaget.

1. Innledning

Tjenestepensjonsordningene i privat sektor utgjør en viktig del av det norske pensjonssystemet, men flere store utfordringer truer bærekraften for ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger.

  • Flere av oss lever lenger. Dette betyr pensjonsutbetalinger over flere år enn tidligere antatt, og betydelig økte forpliktelser for livselskapene.
  • Rentenivået er lavt, og det er krevende å oppnå den avkastningen som årlig skal tilføres kontraktene for å dekke finansiering av økt levealder i tillegg til garantert avkastning.
  • Samtidig skal det innføres et nytt solvenskapitalregime, Solvens II, som vil gi uforholdsmessig høye solvenskapitalkrav for fripoliser og foretakspensjonsordninger under Solvens II.

Dette har ført til stans i flyttemarkedet for fripoliser og foretakspensjonsordninger. Det er i samfunnets interesse at det etableres robuste løsninger for disse utfordringene, og at man samtidig søker å legge til rette for et fungerende flyttemarked og god konkurranse i pensjonsmarkedet. Det er også viktig at arbeidstakernes garanterte pensjonsytelser opprettholdes, i tråd med grunnlovsvernet, samt at bedriftenes kostnadsansvar for opptjente rettigheter ikke øker.

Lovforslaget i NOU 2013:3 gir ingen helhetlig løsning på disse utfordringene, men det er etablert et rammeverk som er et godt utgangspunkt. For å sikre et fremtidig bærekraftig pensjonssystem og god forvaltning av pensjonsmidlene mener Finans Norge at det må gjøres følgende tilpasninger innen rammen av lovforslaget:

  • Regelverket må åpne for robuste opptrappingsplaner for langt liv (10-15 år), som også omfatter løpende pensjoner. Robusthet avhenger av at flytteregler ikke gir større rett til avsetninger enn de som i henhold til opptrappingsplanen skal være avsatt på flyttetidspunktet. Ved flytting skal pensjonsbeholdning og minst de avsetninger som etter opptrappingsplanen skal være avsatt på flyttetidspunktet for å finansiere økt levealder følge med.
  • Gode og fleksible bufferkapitalløsninger i oppsparings- og utbetalingsperioden, kombinert med betinget bruk av egenkapital i de tilfeller hvor bufferkapitalen ikke er tilstrekkelig.
  • Den garanterte alderspensjonsytelsen kan ikke skrives som følge av avkastningsoverskudd. Dette ville øke selskapenes forpliktelser, og dermed de hovedutfordringer som vi har pekt på. Avkastningsoverskudd gir økt alderspensjon i utbetalingsperioden i form av et årlig beregnet tillegg til garantert ytelse.
  • Det må etableres en helhetlig modell for fripoliser hvor dagens overskuddsdeling opphører. Regelverket må åpne for at selskapene kan prise reell risiko for opptjente rettigheter, og kostnader dekkes av avkastning på pensjonsbeholdningen. Disse prinsippene må også gjelde for pensjonsbevis for oppsatte rettigheter som følge av avvikling av ytelsesbasert tjenestepensjon eller fratreden. 

Silver Livsforsikring deler ikke Finans Norge og næringens syn på at dagens regler om overskuddsdeling skal opphøre.

Disse forholdene er avgjørende å få på plass for at Finans Norge kan støtte lovforslaget i NOU 2013:3. Det redegjøres for foreslåtte endringer i detalj nedenfor, jf. avsnitt 6.

2. Kompleksitet

Forslaget til nytt produktregelverk innebærer at dagens ytelsesbaserte pensjonssystem avvikles. Banklovkommisjonen foreslår et alternativ til dagens system med fripoliseutstedelse ved avvikling, gjennom mulighet til å videreføre opptjente garanterte rettigheter i nytt tjenestepensjonsprodukt.  Dette reiser kompliserte spørsmål, og innebærer at regelverksbildet blir svært komplekst.

Det er en risiko for at forbrukernes vern og rettigheter vil svekkes av et regelverk som er vanskelig forståelig.  Kompleksitet vil også kunne påvirke bedriftenes mulighet til å gjøre velbegrunnede valg av pensjonsordning. Regelverk som øker kompleksiteten i produktene vil dessuten kunne føre til økte kostnader.

Finans Norge støtter at det åpnes for en videreføring av eksisterende foretakspensjonsordninger til nytt tjenestepensjonsregelverk, samt at det etableres et nytt produktregelverk for dagens fripoliser. For at overgangsreglene skal være formålstjenlige og forsvare denne økte kompleksiteten, må de medføre at ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger og fripoliser blir mer bærekraftige. Et sentralt formål med disse lovendringene må derfor være reduserte kapitalkrav under Solvens II og en bedre og mer langsiktig forvaltning av kundenes midler. I motsatt fall kan vi ikke se at noen av partene vil være tjent med de lovendringene som foreslås.

3. Solvens II

Innføring av Solvens II vil medføre uforholdsmessig høye kapitalkrav for dagens fripoliser og foretakspensjonsordninger. Disse kontraktene er inngått under dagens solvensregelverk. Fripoliser blir særlig kapitalkrevende. Eksisterende fripoliser utgjør i forsikringsforpliktelser 165,7 mrd kroner pr 31.12.2012. Forsikringsforpliktelser for aktive ytelsesbaserte ordninger utgjør 153,8 mrd. kroner. En betydelig andel av disse kontraktene vil også kunne bli fripoliser og/eller pensjonsbevis i nær fremtid. Dette rokker ved bærekraften for dagens fripoliser og foretakspensjonsordninger.

Finanstilsynet har uttalt at Solvens II ikke kommer før tidligst i 2015, og at det kan bli ytterligere utsettelser. Alle berørte parter vil imidlertid være tjent med at man allerede nå gjør nødvendige tilpasninger i produkt- og virksomhetsreglene for tjenestepensjon, slik at man unngår hyppige endringer i et allerede komplekst regelverk. Finansmarkedene har også en klar forventning om at Solvens II kommer, og det gjennomføres for tiden store strukturelle tilpasninger og kostnadseffektiviserende tiltak i næringen som ledd i tilpasning til Solvens II. Derfor er det nødvendig at disse tilpasningene kommer på plass samtidig med at overgangsreglene trer i kraft.

I påvente av denne regelverksutviklingen i EU er det også viktig at Finansdepartementet på nåværende tidspunkt ikke utelukker muligheten til å kunne forvalte fripoliserettigheter etter gjeldende kapitalkrav (Solvens I), som er det solvensregime eksisterende pensjonsrettigheter er tilpasset. Vi viser i den anledning til særmerknad fra finansnæringens representanter i NOU 2013:3 pkt 13.5 samt til vedlegg II til dette brevet med en nærmere drøftelse av tjenestepensjonsdirektivet.

4. Robust håndtering av økt levealder

Forventet levealder har økt betydelig i de senere år. Staten har innført levealdersjustering av alderspensjon i folketrygden og i offentlig tjenestepensjon, og den enkelte bærer selv kostnaden for økt levealder ved å stå lenger i arbeid eller gjennom redusert pensjon.
I private foretakspensjonsordninger, hvor det meste av pensjonskapitalen er samlet, bærer pensjonsinnretningen risikoen for økt levealder. Den enkelte arbeidstaker får mer utbetalt i alderspensjon (på grunn av utbetalinger over flere år enn forventet) uten at det innebærer økte premieinnbetalinger for bedriften.

Økt levealder innebærer et stort oppreserveringsbehov i kollektiv tjenestepensjon i privat og offentlig sektor. Selskapene har ikke tjent penger på å ha det som nå viser seg å være for lave avsetninger, derimot ville et sterkere dødelighetsgrunnlag på et tidligere stadium gitt høyere premier for bedriftene. Selskapene har i de siste år gjort betydelige avsetninger gjennom tilbakeholdt overskudd og gjennom bruk av egenkapital (ved å avstå fra fortjeneste på kontrakter med overskuddsdeling).

Etter dagens regler kan Finanstilsynet fastsette opptrappingsplaner, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 9-25. Finans Norge legger til grunn at opptrappingsperioden i all hovedsak vil gjelde parallelt med nytt regelverk, og bør derfor fastsettes innenfor rammene for opptrappingsplaner etter nytt regelverk. Banklovkommisjon har enstemmig foreslått at Finansdepartementet kan fastsette forskriftsregler om opptrappingsplaner for opptjente rettigheter, jf. lovutkastet § 7-8 fjerde ledd. Finans Norge støtter dette forslaget. Forskriftsregler vil kunne sikre forutsigbarhet og like konkurransevilkår.
Finans Norge foreslår en modell til opptrappingsplaner i vårt notat til Finansdepartementet av 25.02.2013. Robust håndtering av økt levealder forutsetter 10 til 15 års oppreserveringsperiode. Det er avgjørende for et bærekraftig pensjonssystem at flytteregler ikke pålegger selskapene full oppreservering for økt levealder allerede på flyttetidspunktet. I lys av det betydelige oppreserveringsbehovet for disse kontraktene ville dette kunne gi arbitrasjedrevet flytting.

Hoveddelen av forsikringsforpliktelsene i dagens foretakspensjonsordninger og fripoliser vil i løpet av få år være pensjoner under utbetaling. Dette er søkt illustrert i figuren nedenfor. Dette tilsier et klart behov for at opptrappingsplaner også kan omfatte pensjoner under utbetaling.  
 

I figuren vises en fremskrivning av utviklingen i størrelsen på kapitalen (premiereserver) i dagens foretakspensjonsordninger (både aktive og fripoliser) i norske livsforsikringsselskaper, som vil være under utbetaling (målt i mrd. kr). Det er antatt en utbetaling ved 67 år, ingen nye premier og ingen avgang/konvertering til investeringsvalg. Per 2012 er om lag 30 pst av samlede premiereserver knyttet til pensjoner under utbetaling. Om noen år vil andelen pensjoner under utbetaling øke til om lag 50 pst.

I oppreserveringsperioden foreslår vi at selskapet skal gjøre årlige avsetninger som sikrer en lineær oppreservering for økt levealder. Den årlige avkastning må være tilstrekkelig for å dekke både kontraktens grunnlagsrente og vedkommende års avsetninger til å finansiere økt levealder. Solvens II vil også kreve at selskapet gjør tilstrekkelige avsetninger. Finans Norges forslag innebærer at eventuelt egenkapitalbidrag i perioden er midlertidig. Ved utløpet av opptrappingsplanen tilføres eventuelle egenkapitalbidrag med endelig virkning.

Finans Norges forslag innebærer at den garanterte pensjonsytelsen er sikret løpende, og hvor bedriften ikke får økt kostnadsansvar for økt levealder. Samtidig reduseres risikoen for unødig svekkelse av selskapenes solvensposisjon frem mot Solvens II. Vi har også foreslått regler for flytting som innebærer at kontrakten minst skal tilføres avsetninger som iht. opptrappingsplanen skal være avsatt på flyttetidspunktet for å finansiere økt levealder. Det er avgjørende for et bærekraftig privat tjenestepensjonssystem at selskapene ikke pålegges å oppreservere kontrakten fullt ut ved flytting, slik dagens flytteregler krever.

Det er forutsatt at lovreglene som er foreslått i NOU 2012:13 og 2013:3 skal tre i kraft 01.01.2014, samtidig med innføringen av nytt dødelighetsgrunnlag. Skulle lovbehandlingen bli utsatt, er det viktig at opptrappingsplaner likevel fastsettes i tråd med overgangsreglene. Finans Norges støtte til overgangsreglene er som nevnt betinget av at det fastsettes robuste opptrappingsplaner.

5. Avsetningskrav og bufferkapital

Avsetningskrav

Årlige avsetninger

I utredningen har Banklovkommisjonen gjort en grundig vurdering av grunnlovsvernet, og konkluderer med at grunnlovsvernet innebærer at opptjent garantert ytelse skal være sikret ved pensjoneringstidspunktet. Utredningen bygger i tråd med dette på mange områder rundt et prinsipp om sluttverdigaranti, som innebærer at ytelsen skal være sikret med en tilstrekkelig avsetning på uttakstidspunktet. Etter Banklovkommisjonens vurdering har ikke forsikrede en grunnlovsbeskyttet rett til at opptjent ytelse forvaltes i tråd med dagens avsetningskrav. Avsetningskrav er et offentligrettslig virkemiddel, som skal sikre at pensjonsinnretningene har tilstrekkelig kapital til å finansiere løpende og fremtidige forpliktelser.

I lovutkastet § 7-8 tredje ledd foreslås det likevel at det skal gjøres avsetninger i tråd med kapitalverdien av forpliktelsen i henhold til beregningsgrunnlaget til enhver tid, i tråd med dagens virksomhetsregler. Som kjent er dagens krav om årlige avsetninger på kontraktsnivå lite tilpasset Solvens II.

Finans Norge har foreslått en modell som både ivaretar kravet om årlige avsetninger og grunnlovsvernet for opptjente rettigheter, jf. vårt notat 25.02.2013. Det som skiller denne modellen fra lovutkastet er at avsetninger skal gjøres på selskapsnivå. Dette innebærer at egenkapital kan tilføres midlertidig, i år med utilstrekkelig avkastning. Dette gir en hensiktsmessig bufferkapitalløsning.  Det vises til avsnitt 6 nedenfor.

Nullgaranti

Lovutkastet § 7-8 annet ledd henviser til lovutkastet § 5-1 annet ledd, som fastsetter at det skal gjelde en nullgaranti for pensjonsbeholdningen. I alminnelige motiver synes det som om denne henvisningen til nullgarantien kun er ment å stadfeste det som allerede følger av grunnlovsvernet, nemlig at garantert pensjonsytelse ikke kan reduseres, jf. NOU 2013:3 pkt 10.1.4:

”Banklovkommisjonen er kommet til at det i lovutkastet § 7-8 annet ledd bør henvises til nullgarantien for å markere at senere negativt avkastningsresultat ikke reduserer retten til opptjent pensjon.”

Av spesialmerknaden til § 7-8 annet ledd (trykket versjon av NOU 2013:3) følger det derimot at nullgarantien skal gjelde pensjonsbeholdningen på overgangstidspunktet, slik at overført premiereserve og tilleggsavsetninger ikke kan reduseres. Finans Norge mener at et krav om nullgaranti er overflødig i lys av kravet om at selskapet skal ha tilstrekkelige avsetninger til enhver tid.

Bufferkapital

Tilleggsavsetninger

Etter lovutkastet § 7-8 annet ledd skal (en forholdsmessig andel av) kontraktens tilleggsavsetninger inngå i pensjonsbeholdningen, og vil dermed kunne bidra til oppreservering for økt levealder. Finans Norge støtter dette forslaget, og mener dette er viktig for robuste overgangsregler. For forsikrede vil dette bidra til raskere oppreservering og at man dermed raskere kan få et flyttemarked. Samtidig er det avgjørende at det foreslås nye bufferkapitalløsninger som er tilpasset overgangsreglene og Solvens II.

Nye bufferkapitalløsninger

I NOU 2013:3 foreslås det ikke regler om oppbygging av ny bufferkapital. Lovutkastet § 7-8 femte ledd fastsetter at oppnådd avkastning i utbetalingsperioden utover garantert avkastning (som årlig skal tilføres kontrakten) kan benyttes til oppreservering, og deretter til regulering av årlig pensjon etter utkast til ny tjenestepensjonslov § 4-20. Vi legger til grunn at oppregulering etter § 4-20 innebærer endelig oppskrivning av ytelsen, og at det ikke er adgang til å bygge bufferkapital av overskudd for å dekke eventuell manglende avkastning i senere år. Denne løsningen gir altså betydelig fleksibilitet, men innebærer ikke en adgang til å bygge bufferkapital. Som figuren i avsnitt 4 over viser, vil en betydelig del av reservene knyttet til garanterte ytelser i løpet av kort tid gjelde pensjoner under utbetaling. Det er derfor avgjørende at vi får et regelverk som legger til rette for videreføring og bygging av bufferkapital også i utbetalingsperioden.

Finans Norge mener at bufferkapital vil gi kunder og forsikrede bedre sikkerhet for opptjent pensjon og bedre forvaltning av pensjonsmidlene. Bufferkapitalløsninger vil være avgjørende for å sikre bærekraft i dagens pensjonssystem.

Opptjente garanterte rettigheter har en gjennomsnittlig grunnlagsrente på om lag 3,5 pst. Eldre opptjening har høyere grunnlagsrente, mens opptjening fra nyere tid har lavere grunnlagsrente. Garantert avkastning er krevende å oppnå i et lavrenteregime, og kombinasjonen av høy renterisiko og langsiktige forpliktelser gir høye kapitalkrav under Solvens II. Det er derfor svært viktig at avkastningsoverskudd ikke benyttes til å skrive opp den garanterte ytelsen, slik at omfanget av forpliktelser med garantert avkastning økes ytterligere. 

Finans Norge foreslår i lys av dette at avkastningsoverskudd i oppsettelsesperioden ikke fører til en økt garantert forpliktelse, men at dette overskuddet danner grunnlag for en årlig beregnet tilleggspensjon i utbetalingsperioden.

6. Nødvendige tilpasninger

Fripoliser utgjør i dag om lag halvparten av de opptjente rettigheter, målt i premiereserve. Gjennom avvikling av ytelsesbaserte tjenestepensjonsprodukter vil en stor andel av kapitalen som ligger i foretakspensjonsordningene enten blir konvertert til fripoliser eller overført til nytt tjenestepensjonsprodukt og bli forvaltet som en oppsatt rettighet. Finans Norge mener det er nødvendig å etablere et helhetlig produktregelverk for dagens fripolisebestand, nye fripoliser og oppsatte rettigheter som skal forvaltes innenfor samme kontrakt som ny tjenestepensjon. Både selskapene og kundene er tjent med et helhetlig regelverk for disse rettighetene som i størst mulig utstrekning er likt. Et slikt regelverk kan også gjelde for pensjoner under utbetaling så langt det passer. En helhetlig løsning for disse rettighetene må også omfatte kontraktenes risikodekninger. 

Finans Norge viser til vårt notat av 25.02 2013 med forslag til robuste opptrappingsplaner og bufferkapitalløsninger, som er omtalt over. Nedenfor har vi listet opp tilpasninger som er nødvendige for at dagens opptjente rettigheter blir best mulig håndterbare under Solvens II. Tiltakene er innenfor rammene av NOU 2013:3.

1. Finans Norge mener at alle kontraktsspesifikke avsetninger bør inngå i pensjonsbeholdningen: Premiereserve, administrasjonsreserve, tilleggsavsetninger og øvrige kontraktsspesifikke avsetninger.

* Banklovkommisjonen har foreslått at tilleggsavsetninger skal inngå i pensjonsbeholdningen. Hvorvidt forslaget innebærer at administrasjonsreserve skal inngå er noe mer uklart. Finans Norge mener at disse bør inngå. På denne måten kan man legge til rette for en løpende prising av fripoliser og pensjonsbevis. Se også punkt 8 nedenfor.

* Ved at disse avsetningene går inn i pensjonsbeholdningen unngår man unødig kompleksitet ved at slike avsetninger må omfattes av separat avtale.

2. Hensynet til å unngå kompleksitet tilsier også at premiereserve for andre risikodekninger inngår i pensjonsbeholdningen, og underlegges samme kostnadsregime. 

     * Pensjonsbeholdningen tilføres årlig avkastning og beregnet dødelighetsarv.

 * Det er uklart om Banklovkommisjonen har ment at kontrakten skal tilføres faktisk dødelighetsarv i oppsettelsesfasen. Dette vil i tilfelle stride med det beregningsgrunnlag som gjelder for kontraktene.

* Endring fra beregnet til faktisk dødelighetsarv for garanterte ytelser medfører unødig økt kompleksitet, og reduserer ikke pensjonsinnretningenes risiko eller kapitalbinding.

3. Fleksibel bufferkapital (gjelder også for opptrappingsplaner)

 * Pensjonsinnretningen gjør årlige avsetninger i tråd med beregningsgrunnlaget. Avkastningsoverskudd utover avsetningskravet for den garanterte ytelsen gir en fleksibel bufferkapital. Negativt avkastningsresultat som ikke dekkes av bufferkapitalen dekkes ved midlertidig tilførsel av egenkapital. Eventuelt avkastningsoverskudd på uttakstidspunktet (utover hva som er nødvendig for å sikre den garanterte ytelse) videreføres som en fleksibel bufferkapital i utbetalingsperioden.

 * Kunden gis rett til å få utbetalt avkastningsoverskudd i utbetalingsperioden som et årlig tillegg til den garanterte alderspensjon (denne tilleggspensjonen er ikke en garantert ytelse). Årlig tilleggspensjon beregnes ved at samlet bufferkapital deles på forventet gjenstående levetid i vedkommende år.

 * Garanterte ytelser har en gjennomsnittlig avkastningsgaranti på om lag 3,5 pst, som også gjelder i utbetalingsperioden.

 * Avkastningsoverskudd kan ikke brukes til å skrive opp garantert alderspensjonsytelse. I så fall øker man selskapenes omfang av rentegarantiforpliktelser, og dermed de hovedutfordringer som vi har pekt på innledningsvis. Lovutkastet § 7-8 første ledd synes å forutsette at avkastningsoverskudd skal øke forpliktelsen. Denne bestemmelsen må i tilfelle endres.

4. Opptrappingsplaner på 10-15 år. Også løpende alderspensjon omfattes av opptrappingsplaner.

* Ved flytting har kunden rett til å få med seg sin pensjonsbeholdning og minst de avsetninger som etter opptrappingsplanen skulle vært avsatt på flyttetidspunktet for å finansiere økt levealder.

5. Flytting og/eller konvertering til investeringsvalg skjer basert på verdien av pensjonsbeholdning med fradrag for eventuell lånt egenkapital.

Mottakende selskap må tilføre egenkapital midlertidig for at pensjonsbeholdningen skal tilsvare avsetningskravet og kan senere hente tilbake "lånt egenkapital" hvis pensjonsbeholdningen senere overstiger avsetningskravet. På denne måten vil den midlertidige egenkapitalen kunne gjenvinnes også for mottakende selskap. Over- eller underverdier i anleggsporteføljen må regnes med når flytteverdien skal kalkuleres.

6. Tidsubegrenset rett etter lovutkastet § 7-8 sjette ledd til å kreve utstedt pensjonsbevis for pålydende premiereserve og en forholdsmessig andel tilleggsavsetninger. 

* Medlemmer som ønsker pensjonsbevis og eventuelt også investeringsvalg for pensjonsbevis bør når som helst kunne velge dette. Dette vil også bidra til å lempe kapitalkravene under Solvens II.

7. Finans Norge foreslår at overskuddsdeling på fripoliser skal opphøre. Dette synes også å være i tråd med utredningen. Administrasjonsreserve inngår i pensjonsbeholdningen, jf. pkt 1.

* Vederlag for administrasjon, kapital og biometrisk risiko dekkes direkte av pensjonsbeholdningen (etter pristariffer som er godkjente av Finanstilsynet).

Silver Livsforsikring deler ikke Finans Norge og næringens syn på at dagens regler om overskuddsdeling skal opphøre.

8. Risikoresultat for eier regning og risiko, på samme måte som dagens administrasjonsresultat. Dette er en naturlig følge av at overskuddsdeling for fripoliser er foreslått å opphøre.

Etter Finans Norges vurdering vil overgangsregler som ivaretar samtlige ovennevnte punkter innebære at forpliktelser etter dagens ordninger kan håndteres bedre under Solvens II samtidig som garanterte rettigheter sikres.

7. Andre forhold

A. Kostnader for opptjente rettigheter

Finans Norge mener at reglene bør sikre at bedriften beholder kostnadsansvaret i dag, både ved omdanning av eksisterende foretakspensjonsordninger og når en arbeidstaker fratrer. Dette synes ikke å være ivaretatt for arbeidsgivere som velger overgang til grunnmodell, og deretter avvikler ordningen. Etter utkastet til lovregler om grunnmodell skal det ikke avsettes administrasjonsreserve for grunnmodell, verken ved fratreden eller avvikling. Arbeidsgivere vil dermed ha incentiv til å velge grunnmodell og deretter omdanne ordningen, for å unngå å dekke fremtidige kostnader.

Ulike kostnadsregimer vil medføre regelverksarbitrasje. Finans Norge mener derfor det må fremgå klart av lovteksten at arbeidsgiver skal dekke administrative kostnader for allerede opptjente rettigheter, både ved avvikling og fratreden, uansett pensjonsordning.

Hvordan kostnader og risikopremie for opptjente rettigheter skal innkreves er noe uklart og inkonsistent beskrevet i utredningen. Finans Norge forstår Banklovkommisjonens utredning langt på vei dit hen at forsikringsselskapet skal kunne prise reell risiko på forretningsmessige vilkår, det vil si på en måte som står i forhold til faktiske kostnader og risiko. Dette er også i samsvar med forsikringsvirksomhetslovens grunnleggende prinsipp om at forsikringskontrakter skal prises mest mulig riktig.

Løpende prising (gjennom et inntekstbasert vederlag som trekkes av pensjonsbeholdningen) kan tilpasses risiko og andre markedsforhold, i motsetning til administrasjonsreserve som avsettes for fripoliser med endelig virkning og som innebærer en betydelig risiko for feilprising. Se avsnitt 6, punkt 8. Løpende prissetting er også i tråd med løsningen for pensjonsbevis etter grunnmodellen. Slike pensjonsbevis skal etter forslaget i NOU 2012:13 ikke ha administrasjonsreserve, og kostnader trekkes fra pensjonsbeholdningen iht. meldte satser. 

I et system med pensjonsbeholdninger, hvor både medlemmene og kunder har et forhold til oppbyggingen av denne, vil en transparent og tidsmessig riktig prisstruktur gjøre det lettere for kunder og forsikrede å sammenligne de forskjellige tilbyderne og dermed legge til rette for konkurranse blant tilbyderne. Vi mener at løpende prising kan innføres for eksisterende fripoliser uten at dette reiser grunnlovsmessige spørsmål Kundenes garanterte ytelser ligger fast og kan ikke under noen omstendigheter reduseres. 

Vi viser til vårt forslag i avsnitt 6 over om opphør av overskuddsdeling og løpende prising av fripoliser og pensjonsbevis.

B. Valgmuligheter for ytelsesbaserte pensjonsordninger – ivaretakelse av eldre arbeidstakere

Etter lovutkastet vil man ha tre former for fremtidige pensjonsordninger som alle er innskuddsbaserte i oppsparingsperioden; innskuddspensjon etter innskuddspensjonsloven, grunnmodellen og standardmodellen. Hvordan man endrer, eventuelt omdanner eller avvikler, dagens ytelsesbaserte pensjonsordning bør ikke legge begrensninger på hvilken ny pensjonsordning og hvilke sparenivåer foretaket velger for eldre medlemmer.

Det foreslås en adgang til å lukke foretakspensjonsordninger for eldre medlemmer etter reglene i § 7-12. Denne bestemmelsen gjelder etter sin ordlyd kun ved omdanning til innskuddspensjon. Arbeidsgiver bør etter vårt syn også kunne velge lukking for eldre arbeidstakere ved omdanning av en ytelsesbasert pensjonsordning til grunnmodell eller standardmodell. Dette vil gi en helhetlig kontinuitetsløsning og et mer komplett lovverk.
Dersom foretaket velger å videreføre pensjonsordningen i nytt tjenestepensjonsprodukt har Banklovkommisjonen foreslått gode muligheter for å kunne ivareta medlemmer som ikke har lang tid igjen til full opptjening, enten ved at arbeidsgiver kan videreføre ytelsespensjonsordningen etter reglene i lovutkastet § 7-7 eller ved at det tillates en tilleggspremie iht. lovutkastet § 7-6.

Adgangen til å ivareta eldre medlemmer etter §§ 7-6 og 7-7 gjelder kun ved videreføring av foretakspensjonsordning i nytt tjenestepensjonsprodukt. Et foretak som derimot velger å avvikle foretakspensjonsordningen (for eksempel for å unngå løpende kostnadsansvar) og deretter opprette en ny ordning etter tjenestepensjonsloven eller innskuddspensjonsloven, vil etter lovutkastet ikke kunne ivareta eldre medlemmer tilsvarende. Finans Norge foreslår at det åpnes for at reglene om tilleggspremie i § 7-6 gjelder både ved videreføring, avvikling og omdanning.

For å illustrere betydningen av dette vil vi peke på at en stor andel av dagens ytelsesordninger er lukket, og hvor nye ansatte som regel er omfattet av en innskuddspensjonsordning. Bedrifter som allerede har en åpen innskuddspensjonsordning, vil kunne se seg tjent med å innlemme alle arbeidstakere i denne ordningen. I de lukkede ordningene er det normalt en stor andel medlemmer som er født før 1962. Hvis bedriftene ikke får adgang til å betale høyere innskuddspremie for disse arbeidstakerne vil bedriften ved avvikling av ytelsesordningen kunne ønske å kompensere disse medlemmene for fremtidig pensjonsopptjening i ytelsesordningen. Med mindre § 7-6 også åpner for tilleggspremier for eldre arbeidstakere ved avvikling, vil bedriften måtte kompensere dette gjennom lønnsutbetaling selv om både foretaket og de ansatte vil være tjent med vært at dette benyttes som tilleggspremier i en innskuddspensjonsordning.

Hvilke pensjonsordninger som lar seg kombinere synes noe uklart. Finans Norge mener det må åpnes for fleksibilitet på dette området. For eksempel må det åpnes for at lukkede ytelsesordninger overføres til nye tjenestepensjonsprodukter (grunnmodell/standardmodell), mens den åpne ordningen videreføres som i dag i en innskuddspensjonsordning.

C. Innskuddspensjon

Innskuddsgrenser

Finans Norge støtter forslaget om lovfestede innskuddsgrenser i innskuddspensjon. Finans Norge støtter også at innskuddsgrensene får samme øvre grense som innskuddspremiegrensene i grunnmodellen. Vi mener arbeidsgivere med forslaget gis bedre anledning til å sikre sine arbeidstakere alderspensjon på nivå med dagens ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger. De fleste medlemmer av private tjenestepensjonsordninger har i dag innskuddspensjon. Dette gjelder særlig for yngre generasjoner. Økte satser vil gi arbeidsgiver mulighet til å sikre en god alderspensjon for disse.

Finans Norge støtter forslaget til endring av knekkpunkt i innskuddspensjonsloven fra 6 til 7,1 G som en generell tilpasning til folketrygden, og videre at forslaget legger til grunn pensjonsinnskudd fra første krone dersom bedriften ønsker dette.

Finans Norge mener innskuddsgrensene for selvstendig næringsdrivende bør økes i tråd med de foreslåtte endringene i maksimale innskuddsgrenser for arbeidstakere i innskuddspensjonsloven. Dette er ikke behandlet i NOU 2013:3, men vi minner om at det ble foreslått å åpne for økte innskuddsgrenser for selvstendig næringsdrivende i NOU 2010:6, og at Finansdepartementet varslet at departementet ville komme tilbake til dette når Banklovkommisjonen utredet ytterligere tilpasninger i tjenestepensjonslovene.

Nedre aldersgrense for opphørende ytelser

I punkt 12.5.5 drøftes det om det skal foreslås en nedre grense for opphørende ytelser til 80 år, tilsvarende nedre grense i nytt tjenestepensjonsprodukt, men dette foreslås ikke fordi ”…innskuddspensjonsloven ikke er hovedfokus for denne utredningen”.
Finans Norge mener det bør være like nedre grenser for opphørende ytelser i innskuddspensjon og nytt tjenestepensjonsprodukt, og kan heller ikke se hensyn som tilsier ulike grenser for disse ordningene.

I lys av dette mener vi det bør vurderes om de den nedre grensen for å avtale uttaksgrad og kortere utbetalingstid enn 10 år i innskuddspensjonsloven hhv §§ 7-2 tredje ledd og 7-4 første ledd bør heves fra om lag 20 prosent til om lag 30 prosent. Dette vil tilsvare de samme nedre grenser i nytt produkt, jf. lovutkastet § 4-16 annet ledd og § 4-18 annet ledd.

Arbeidstakertilskudd

I NOU 2012:13 med utkast til ny tjenestepensjonslov ble det foreslått regler om arbeidstaketilskudd, jf. lovutkastet § 4-24. Det bør være mulig for arbeidstakere som ønsker å spare gjennom sin pensjonsordning å gjøre dette uavhengig av reglene om to tredjedels flertall. Det foreslås derfor at reglene utformes slik at det er den enkelte arbeidstaker som avgjør tilskudd i ordningen.

Arbeidstakernes tilskudd kan etter forslaget tilsvare inntil halvparten av maksimalgrensen for årlig innskudd og samlet innskudd fra foretaket og arbeidstakerne kan ikke overskride lovens maksimalgrenser. Finans Norge støtter at det gis bedre og en mer fleksibel adgang til arbeidstakertilskudd enn dagens regler i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven.

Det fremgår av spesialmerknadene til §4-25 (nå §4-24) i NOU 2012:13, side 168 at: “Tilskuddet kan bare gjelde den årlige premiebetalingen mellom 0 og 12 G etter § 4-10 første ledd første punktum og 4-13 første ledd første punktum.” Innskuddsgrensene for arbeidstakertilskudd i innskuddspensjonsloven er ikke foreslått å være begrenset på samme måte.  Vi mener tilleggspremie for lønn mellom 7,1 og 12G også må omfattes i de maksimale grensene for arbeidstakertilskudd i tjenestepensjonsloven.

Finans Norge mener at det vil være tilstrekkelig med en øvre grense for arbeidstakers tilskudd som fastsetter at samlet innbetaling fra foretak og arbeidstaker ikke skal overskride lovens maksimalgrenser.

I utkast til innskuddspensjonsloven ny § 5-6 3 foreslås det på samme måte regler om arbeidstakers tilskudd. I annet ledd foreslås det en øvre grense for arbeidstakers innskudd som er begrenset til ”halvparten av de prosentvise grenser som er fastsatt med hjemmel i § 5-4” [egen utheving]. Vi antar at denne formuleringen beror på en inkurie. Maksimale innskuddsgrenser følger direkte av § 5-4. For å unngå unødig tvil foreslår vi at passusen ”med hjemmel” strykes.

D. Kjønnsdifferensiering for tidligere opptjening

Vi viser til Finanstilsynets høringsnotat datert 07.01.2013 om beregningsgrunnlag i nytt tjenestepensjonsprodukt. Finans Norge vil avgi høringsmerknader til dette i en separat høringsuttalelse. Vi vil likevel peke på at dersom man i nytt tjenestepensjonsprodukt skulle få en kjønnsnøytral løsning, i form av kjønnsnøytrale innskuddspremier og et kjønnsnøytralt beregningsgrunnlag, vil en slik løsning ikke være gjennomførbar for allerede opptjente rettigheter i kollektiv foretakspensjon. Finans Norge mener at uavhengig av beregningsmodell for ny opptjening må det sikres at opptjente rettigheter som er bygd opp gjennom kjønnsavhengig premieinnbetaling, må beregnes etter et kjønnsavhengig beregningsgrunnlag for å sikre kjønnsnøytrale ytelser.

E. Utbetalingsprofil

Pensjonsytelsens utbetalingsprofil blir fastsatt i pensjonsordningens regelverk, jf. foretakspensjonsloven § 5-1 annet ledd. Hovedregelen er livsvarige utbetalinger, men det kan fastsettes i regelverket at alderspensjon skal opphøre eller settes ned ved fylte 77 år eller senere, men ikke i noe tilfelle før alderspensjon har vært utbetalt i minst 10 år. For å sikre at de årlige utbetalingene minst tilsvarer 30 prosent av G, kan selskapet forkorte utbetalingstiden.

NOU 2013:3 legger opp til at det for tidsavgrenset alderspensjon kan avtales at alderspensjon skal opphøre ved fylte 80 år eller senere med en utbetalingstid på minst 10 år. For livsvarige utbetalinger foreslås det en videreføring av bestemmelsen om at medlemmet kan avtale nedsatt utbetalingstid kun dersom dette er nødvendig for å sikre at årlig utbetaling tilsvarer minst 30 prosent av G.

I lovutkastet § 7-8 sjette ledd åpnes det for at medlemmet kan kreve at premiereserve mv knyttet til pensjonsrettigheter opparbeidet før tjenestepensjonsloven trådte i kraft, utstedes som et pensjonsbevis. Dette betyr at medlemmet kan velge at allerede opparbeidede rettigheter skal forvaltes med investeringsvalg etter reglene i lovutkastet § 6-10.

I NOU 2012:3 Fripoliser og kapitalkrav foreslo Banklovkommisjonen samme utbetalingsregler for fripoliser med investeringsvalg som gjelder for et pensjonskapitalbevis utstedt fra en innskuddspensjonsordning. Pensjonskapitalbevis har imidlertid ikke livsvarig utbetaling og er heller ikke forsikret (dødelighetsarv) slik dagens fripoliser er. Dersom fripoliser med investeringsvalg skal ha tilsvarende utbetalingsregler som pensjonskapitalbevis, ville dette medføre betydelig høyere utbetaling når personen er 100 år enn når uttak av alderspensjon påbegynnes. Dette antas å være en utilsiktet konsekvens. For selskapene vil utbetalingsprofil være en sentral del av rådgivningen til kunder som vurderer overgang til investeringsvalg eller benytter seg av reservasjonsretten for tidligere opptjening, jf. § 7-8 sjette ledd.

Finansdepartementet har i Prop. 11L (2012-2013) om fripoliser med investeringsvalg (lovforslaget § 4-7 fjerde ledd) tatt inn en hjemmel for forskrift om utbetalingsregler, som er begrunnet bl.a. i at det kan være behov for andre utbetalingsprofiler enn lovens hovedregel. Denne forskriften bør utformes slik at forsikrede får samme mulighet til å påvirke utbetalingsprofil som bedriften har ved etablering av en tjenestepensjonsordning. Man kan f.eks. bygge på bestemmelsen om dette i lov om foretakspensjon § 5-1 annet ledd, som nevnt ovenfor. Bestemmelsen bør være likelydende for pensjonsbevis med investeringsvalg som foreslått i NOU 2013:3.

F. Tilleggssparing for eldre medlemmer

I § 7-7 er det foreslått et nytt regelverk for ytelsesbasert tjenestepensjon for medlemmer født i 1962 eller tidligere. Regelverk som foreslås innebærer brudd i den lineære opptjeningen. For å unngå dette mener vi at ytelsespensjon for eldre arbeidstakere, som et minimum i 3 års overgangsperiode, videreføres basert på dagens regelverk. Dette vil bli betydelig enklere både for medlemmene og livselskapene. Forholdet er nærmere omtalt i vedlegg 1.

Vi mener også at regelverket for tilleggspremie for eldre medlemmer innenfor rammen av ny tjenestepensjon regulert av § 7-6 med fordel kan utformes enklere. Det bør etableres løsninger hvor premie baseres sjablongmessige regler. Det vises i denne sammenheng til merknader til § 7-6 i vedlegg 1.

G. Annet

  • Det er ikke utredet overgangsregler for eksisterende fortsettelsesforsikringer. Utkast til ny tjenestepensjonslov § 6-4 annet ledd regulerer fortsettelsesforsikring for ny opptjening. Vi antar at det er ment at § 6-4 annet ledd også skal gjelde fortsettelsesforsikring som tegnes ved fratreden etter at tidligere opptjening som er videreført i nytt produkt, jf. henvisningen i § 7-9 til kapittel 6. Vi støtter dette. Tilsvarende mener vi at § reglene om fortsettelsesforsikring i 6-4 annet ledd kan gjøres gjeldende for eksisterende fortsettelsesforsikringer som er tegnet etter foretakspensjonsloven § 4-9 annet ledd jf. forsikringsavtaleloven § 19-7.
  • Arbeidsmiljølovens § 14-15 annet ledd bokstav b synes ikke å gi hjemmel for å dekke arbeidstakers eventuelle tilskudd til ny tjenestepensjon ved trekk i lønn.
  • Forsikringsvirksomhetsreglene, herunder livsforsikringsforskriften, må tilpasses nye produkter og overgangsregler. Vi forutsetter blant annet at regler om kontoføring må endres.

8. Oppsummering

Lovutkastet i NOU 2013:3 ble utarbeidet på kort tid og med betydelige tilpasninger underveis. Utkastet utgjør en ramme som angir enkelte viktige prinsipper, men hvor flere viktige detaljer er uavklarte.

Lovutkastet er svært komplekst, og blir krevende for livselskapene å implementere og for arbeidstaker og arbeidsgiversiden å forstå. Finans Norge mener at en nødvendig forutsetning for å innføre en slik kompleksitet i regelverket må være at de bidrar til at dagens pensjonssystem blir bærekraftig fremover og til bedre forvaltning av pensjonsmidlene.

Dersom overgangsreglene skulle innebære at dagens rettigheter blir vanskeligere å forvalte enn etter dagens regelverk, bør i stedet dagens regler videreføres inntil man får utredet nødvendige tilpasninger til Solvens II. Dette vil imidlertid også være uheldig, ettersom en ytterligere utsettelse vil kunne innebære massiv avvikling av dagens ordninger og utstedelse av fripoliser.

Finans Norge støtter derfor forslaget under forutsetning av at det gjøres tilpasninger og presiseringer i utkastet til overgangsregler som sikrer bærekraft for dagens garanterte ytelser, i tråd med omtalen ovenfor.

I vedlegg I nedenfor gir vi konkrete merknader til de enkelte bestemmelser i lovutkastet. I vedlegg II drøfter vi forholdet til tjenestepensjonsdirektivet.


Med vennlig hilsen
Finans Norge


Idar Kreutzer
adm.dir

 

Vedlegg I: Merknader til de enkelte lovbestemmelser
Vedlegg II: Tjenestepensjonsdirektivet