Utkast til rapport fra forprosjektet Vergemålsreformen

Justis- og politidepartementet
Postboks 8005 Dep
0030 OSLO

Dato: 01.09.2011


(Også sendt elektronisk
til: postmottak@jd.dep.no)  

Vår ref.: 11-589  BKA/TS/CT
Deres ref.: 201011088- /OV
    

Finansnæringens Fellesorganisasjon (FNO) viser til Justis- og politidepartementets høringsbrev av 15.07.2011 og medfølgende utkast til rapport fra forprosjektet Vergemålsreformen med høringsfrist 1.9.2011.


FNOs hovedsynspunkter er:

- FNO støtter valget av bankalternativet fremfor forvaltning gjennom Folketrygdfondet. FNO vil bidra til å legge til rette for at denne løsningen blir god og velfungerende.
- FNO mener at én banks-modellen, som trekkes frem som den enkleste løsningen av arbeidsgruppen, er lite hensiktsmessig. Bankløsningen bør realiseres enten ved fremforhandling av nasjonal avtale om like vilkår for ”vergemålskonto” eller ved at vergemålsmyndigheten setter ensidige krav etter dialog med banknæringen. Det bør imidlertid foretas en konkurranserettslig vurdering av begge de to modellene, før eventuelt valg av modell. Enhver bank med konsesjon må kunne tilby produktet ”vergemålskonto” dersom banken ønsker det.
- Ytterligere rapporteringsplikt og utvikling av rutiner for rapportering knyttet til konti tilhørende personer under vergemål, vil medføre økte kostnader for bankene. Dette vil få konsekvenser for de kontobetingelser som bankene vil kunne tilby til personer under vergemål.

FNO vil innledningsvis bemerke at vi ikke kan se å ha mottatt høringsbrev og rapporten fra forprosjektet på utsendelsestidspunktet, og vi ble først gjort oppmerksom på høringsdokumentene den 10.8. Vi har på forespørsel om utsatt frist fått avslag. Vi har følgelig hatt svært kort tid til å utarbeide vårt høringssvar. Alle punkter er derfor ikke behandlet så grundig som vi gjerne ville ha gjort. FNO har også sett at mange av forslagene i rapporten fra Justisdepartementet som er på høring, er utdypet i KPMGs rapport Vergemålsprosjektet - Forprosjekt Finansforvaltning datert 30. juni. I den sistnevnte rapporten er det også oppstilt en rekke forslag som ikke er kommentert i rapporten fra Justisdepartementet. Da det er Justisdepartementets rapport som er på høring, har vi valgt å legge vekt på de spørsmål som er tatt opp i denne rapporten, men likevel slik at vi på enkelte punkter har svart mer utdypende enn vil ellers ville ha gjort.


Nærmere om de konkrete punkter:

Til punkt 7.2 Bank eller fond
Det fremgår av rapporten fra forprosjektet Vergemålsreformen at bankalternativet anbefales lagt til grunn for gjennomføring av reformen, med mindre en alternativ forvaltning gjennom Folketrygdfondet blir avklart i løpet av 2011. FNO støtter valg av bankalternativet, og vi vil søke å legge til rette for at denne løsningen blir god og velfungerende. FNO tar til etterretning at privat fondsforvaltning ikke lenger anses å være et alternativ, og vi går derfor ikke nærmere inn på dette alternativet. Vi anser ikke valg av fondsforvaltning i Folketrygdfondet som en god løsning, da dette kan føre til tap eller reduksjoner i verdien av formuesmassen som tilhører personene under vergemål, så fremt det ikke opprettes en garantiordning.

Forprosjektet skisserer tre ulike veier for å realisere bankløsningen: valg av én bank (én banks-modellen), inngåelse av en bransjeavtale med bankene (heretter bransjeavtale–modellen) eller bruk av kvalifikasjonskrav til bankene (heretter kvalifiserte banker-modellen). FNO har foretatt en vurdering av de ulike modellene som er foreslått i rapporten.

Etter vår vurdering vil én banks-modellen, som trekkes frem som den foretrukne i rapporten, være lite hensiktsmessig. Dette til tross for at vi ser at den kan være enklest å håndtere for den sentrale forvaltningsmyndighet.

FNO anser det som en betydelig ulempe at denne modellen fordrer gjennomføring av jevnlige anbudskonkurranser, og mulig flytting av midler hvert fjerde år. En annen svakhet ved modellen er at den ikke ivaretar sikkerheten for innskudd som overstiger den til enhver tid gjeldende sikringsordning, pr i dag avgrenset oppad til 2 millioner kroner pr innskyter pr bank, jf. banksikringsloven § 2-5. Fylkesmannen eller vergen vil ved en slik modell ikke kunne spre midlene i flere banker, noe departementet har forutsatt skal gjøres ved forvaltning i bank, jf. Ot.prp. nr. 110 (2008-2009) side 113. FNO stiller seg pr i dag dessuten tvilende til om det er mulig å få ”vergemålskonti” innunder et av unntakene i innskuddsgarantidirektivet som er under endring, noe KPMG skisserer som alternativ i sin rapport.

FNO vil også stille spørsmål ved hvor mange banker/grupperinger av banker som har kapasitet til å håndtere innskudd av denne størrelsen og omfang. Et annet moment som bør tillegges vekt er at det for vergene vil kunne oppfattes som relativt sett tyngre at midlene som settes under sentral forvaltning, må settes på konti i annen bank enn den vergen normalt bruker.

På bakgrunn av de ovennevnte momentene, er FNO av det syn at en av de andre foreslåtte modellene bør benyttes. Valg av annen modell vil for øvrig være i samsvar med det som fremgår av ordlyden i vergemålsloven § 51 annet ledd, hvor det forutsettes at flere finansinstitusjoner skal benyttes for innskuddsformål, jf. ordlyden ”hvilke finansinstitusjoner som skal benyttes”. Et valg av en av de andre modellene vil etter hva vi forstår også ligge nærmere departementets oppfatning av spørsmålet om organiseringen av forvaltningen, jf uttalelse på side 111-112 i Ot.prp. nr. 110 (2008-2009) hvor det fremgår at departementet mener ”at det må forhandles med flere banker slik at midlene kan spres.”

FNO vil nedenfor knytte noen kommentarer til bransjeavtale-modellen og kvalifiserte banker-modellen. Innledningsvis vil vi peke på at vi mener at det må foretas en konkurranserettslig vurdering av begge modellene, før et eventuelt valg av modell. Det bør eksempelvis avklares om fremforhandling av rentebetingelser må anses som ulovlig prissamarbeid etter konkurranseloven, og om modellene reiser spørsmål etter reglene om offentlige anbud. En slik vurdering har FNO ikke foretatt.

Når det gjelder bransjeavtale-modellen, så vil det være en usikkerhet om det er mulig å utarbeide en nasjonal avtale om en ”vergemålskonto”, og om alle bankene vil ta denne avtalen i bruk. Det er som kjent svært stor forskjell både i størrelse på og økonomiske forutsetninger for de ulike bankene. FNO har imidlertid i flere andre sammenhenger utarbeidet standardkontrakter som brukes av bankene. Dersom denne modellen blir valgt og det er ønskelig, kan FNO være behjelpelig ved forhandlinger om en bransjeavtale om vilkår for ”vergemålskonto”.

Slik vi ser det, vil den kanskje enkleste og mest praktiske løsningen være at den sentrale vergemålsmyndigheten ensidig fastsetter kriterier som bankene må oppfylle for å kunne ta del i forvaltningen av vergemålsmidlene.

FNO ser at det må være et mål å få gode betingelser på "vergemålskonti". Etter vårt syn må det likevel også være et mål at flest mulig banker kan og ønsker å oppfylle kravene til å bli en "kvalifisert vergemålsbank". FNO har tro på at det vil være mulig å sette krav som gjør at begge målene kan nås. 
 
FNO ser at det i KPMGs rapport er oppstilt en oversikt over mulige kriterier og krav som er aktuelle å stille til bankene, samt kommentarer til disse. Dette gjelder blant annet krav til innskuddsbetingelser, kostnader til betalingsformidling, kontoegenskaper og kontoadministrasjon, rådighetsinnstillinger og bankens tilbud om kompetanse, service og kontaktpunkter. Da denne type krav ikke er berørt i Justisdepartementets rapport, vil vi nå nøye oss med å påpeke at eventuelle kriterier må være enkle og spesifikt knyttet opp mot innskuddsbetingelser, øvrige kontovilkår og funksjonalitet. Kravene må være lettfattelige slik at man kan sikre lik praktisering i alle banker. FNO er også i mot at det skal stilles krav om kontonummerportabilitet. Denne problemstillingen er beskrevet i rapporten ”Enklere bytte av bank” som er utarbeidet av en arbeidsgruppe nedsatt av Finanstilsynet i 2007. Vi er også skeptiske til krav om lett gjenkjennelige kontonummer/-serier, samt krav om at bankene må bidra til opplæring av vergene. Slik vi ser det sistnevnte, vil dette typisk være oppgaven til en sentral vergemålforvaltning. FNO legger til grunn at næringen vil få anledning til å komme med ytterligere innspill angående dette på et senere tidspunkt.

FNO ser at det ved bruk av bransjeavtale-modellen legges opp til at det er personene under vergemål eller vergen som velger bankforbindelse. Det er ikke kommentert i rapporten om det samme skal være tilfelle ved bruk av kvalifiserte banker-modellen. FNO vil imidlertid påpeke at dersom fylkesmannen skal velge bankforbindelse i stedet for personen under vergemål eller dens verge, så vil det kunne oppstå spørsmål om hvilke kriterier som skal legges til grunn for fylkesmannens beslutning om valg av bankforbindelse. Valg av bank bør i så fall skje ut fra mest mulig objektive kriterier som er satt på forhånd.

Det er stilt spørsmål ved om bransjeavtale-modellen og kvalifiserte banker-modellen kan føre til dårligere rentebetingelser grunnet spredt innskuddsvolum enn det som vil være tilfellet ved én banks-modellen. Etter FNOs oppfatning vil andre fordeler veie opp for denne faktoren. Eksempelvis vil bruk av både bransjeavtale-modellen og kvalifiserte banker-modellen korrigere det nåværende problemet med varierende forhandlingsstyrke hos overformynderiene samt sikre hensynet til likebehandling. Innskuddene vil også ha liten risiko ettersom sikringsordningen vil kunne gi dekning for alle midler opp til innskuddsgarantiens størrelse. Midlene til en vergetrengende vil da kunne spres på flere banker, for dermed å sikre at alt er dekket av innskuddsgarantien. FNO ser også at disse modellene gjør at bankhverdagen for personer under vergemål blir så lik hverdagen til personer som ikke er satt under vergemål, som mulig.

Til punkt 7.4 Vergeregnskapene
I dette punktet drøftes det om det kan finnes alternative, bedre og mindre ressurskrevende måter å løse vergeregnskapsoppgaven på. Slik FNO oppfatter det, gjelder denne plikten for konti som vergen disponerer for personer under vergemål, typisk brukskonti.

Vergemålsforskriften § 22 gir etter FNOs syn anvisning på en langt enklere regnskapsmodell enn den løsningen som benyttes i dag. Forprosjektrapporten skisserer imidlertid flere og ulike alternativer for hvordan vergeregnskapene ytterligere kan forenkles.

Før vi går inn på de ulike alternativene, vil vi konstatere følgende: De forslagene som gjelder bankene, medfører en generell plikt til tilleggsrapportering samt et behov for utvikling av nye tekniske løsninger. Dette vil igjen føre til økte kostnader for bankene. Det er neppe til å unngå at disse kostnadene vil få betydning for de betingelsene bankene kan tilby på konti tilhørende personer under vergemål.

Når det gjelder de konkrete forslagene til forenklinger i rapporten, foreslås det for det første at det skal opprettes automatisk overføring av kontoopplysninger fra bank til regnskapsdelen av vergemålsapplikasjonen. Dette forslaget reiser både juridiske og praktiske problemstillinger som må avklares før en eventuell vedtakelse.

Forslaget forutsetter at bankene får en rapporteringsplikt til regnskapsdelen av vergemålsapplikasjonen. Dette vil innebære at bankene må gi kontoinformasjon til en juridisk person som ikke er direkte part i kontoavtalen. Det kan være noe uklart om bankene ut fra reglene om taushetsplikt kan foreta en slik overføring av kontoopplysninger uten at det foreligger en konkret hjemmel i lov eller forskrift. På dette punkt kan det derfor være nødvendig med en ny hjemmel. Eventuell utlevering av opplysninger fra bankene til en vergemålsapplikasjon vil også kunne reise personvernmessige spørsmål både i forhold til den vergetrengende når det gjelder midler som er overlatt til dennes bruk, og i forhold til vergen og vergens disposisjoner. FNO forutsetter at det foretas en avklaring av om en slik utlevering vil være innenfor rammene som er fastsatt i personopplysningsloven.

Når det gjelder den praktiske gjennomføringen av alternativet, så må den sentrale vergemålsmyndigheten oppgi hvilke opplysninger som ønskes, hvilket format opplysningene ønskes levert i og gjennom hvilket system overføring skal skje, før bankene kan gi svar på om dette er mulig å gjennomføre, og eventuelt hvilke kostnader som vil påløpe ved utvikling av systemer og ved selve overleveringen. FNO vil imidlertid påpeke at slik utlevering av opplysninger må anses å være en omfattende oppgave for bankene. For å sikre en så rasjonell oppgaveinnlevering så mulig, vil vi oppfordre prosjektet til å undersøke om det er mulig å nyttiggjøre rapportering som bankene allerede foretar, for eksempel til likningsmyndighetene. Dersom slik nyttiggjøring viser seg å være umulig, bør en utlevering av kontoopplysninger maksimalt kreves gjennomført en gang i året, eventuelt i tillegg på konkret forespørsel.

Et annet forslag er å utvikle en løsning med automatisk varsling ved større endringer/uttak fra konto. FNO vil på et generelt grunnlag påpeke at banken ikke kan gis ansvar for føre tilsyn med konti som tilhører personer under vergemål. Banken har ikke grunnlag for å foreta skjønnsmessige vurderinger av hva som er i de enkelte vergetrengendes interesse. Dette er vergemålsforvaltningens oppgave. Vergemålsforvaltningen må i så fall legge inn sperringer eller lignende på brukskonti og/eller gi instruksjoner til vergen.

Slik FNO ser det, bør fylkesmannen fortrinnsvis søke å unngå muligheter for større uttak fra konti som tilhører personer under vergemål. Dette vil etter vårt syn kunne gjøres for eksempel ved at fylkesmannen søker å overta forvaltningen av større innskudd, slik at vergen kun disponerer over midler som skal dekke løpende utgifter for den vergetrengende. Dersom det likevel skal legges til grunn en rapporteringsplikt må denne være basert på automatikk samt være knyttet opp mot klare og enkle kriterier som kan håndteres av alle banker. Det er viktig å få utformet retningslinjer som fører til en ensartet praksis.

FNO vil anta at en rapporteringsløsning som tilfredsstiller krav til automatisk varsling kan utvikles. Etter vår oppfatning vil det være mer utfordrende og kostnadskrevende for bankene å utvikle en rutine av denne typen, enn det vil være å utvikle en rutine for automatisk overlevering av kontoopplysninger til vergemålsapplikasjon.

Også på dette punkt ser vi at KPMG har mer utdypende informasjon i sin rapport. FNO har, som kanskje kjent, avholdt et møte med Fredrik Holter i KPMG om muligheten til å levere regnskap og drive internkontroll via bank-infrastrukturen. FNO vil videreføre kontakten med KPMG rundt dette spørsmål.

Avslutningsvis vil FNO påpeke at vi ikke kan se at bankene er gitt mulighet til å innrapportere mulig misbruk fra vergens side av konti som tilhører personer under vergemål, til fylkesmannen. I gitte situasjoner vil det kunne tenkes at det hadde vært ønskelig å ha en slik mulighet. Banken bør med andre ord ha en rett til å rapportere ved mistanke om misbruk fra vergens side, likevel slik at det ikke kan fastsettes noen undersøkelsesplikt for bankene.



Med vennlig hilsen
Finansnæringens Fellesorganisasjon

 

Jan Digranes                                              Charlotte Tvedt
direktør                                                      seniorrådgiver