Forskriftsarbeid vedrørende utlikningsordning for nødvendighetsforsikringer

Finanstilsynet
Postboks 1187 Sentrum
0107 OSLO

Dato: 08.04.2011
Att: Geir David Johannessen  Vår ref.: 11-301
Deres ref.: 08/14951  

                                                                                  
Innledende bemerkninger

Finansnæringens Fellesorganisasjon (FNO) viser til notat oversendt pr 14.03.2011 samt anmodning om kommentarer og innspill. Vi vil her komme med enkelte merknader som innspill til notatet og Finanstilsynets videre arbeid.

Vi viser innledningsvis til at vi i høringen av utredningen (NOU 2008:20) ga klart uttrykk for at kontraheringsplikt ville være et langt bedre alternativ enn utlikningsordning. Sett hen til det begrensede behov det vil være og at det dreier seg om en helt marginal kundegruppe, vil en slik løsning være mer målrettet og langt enklere.

Når det gjelder en eventuell utlikningsordning, er vårt primære syn er at den sterke konkurransen på skadeforsikringsområdet, markedssituasjonen og forsikringsavtalelovens krav om saklig grunnlag for avslag, tilsier at det neppe vil være særlig behov for en slik ordning. På den bakgrunn er det etter vårt syn viktig at en slik helt spesiell ordning ikke gjøres mer omfattende enn nødvendig i forhold til det reelle behovet og de kundeinteresser som ønskes ivaretatt.

Når det imidlertid gjelder de få som i konkurransemarkedet faktisk har behov for en slik ordning for å få dekket sitt primære forsikringsbehov for helt nødvendige privatforsikringer, er det viktig at en slik ordning fungerer godt og etter sin hensikt.

Vi ser muligheter for at en slik ordning vil kunne bevirke konkurransemessig skjevhet i markedet ved at ulike selskap kan ha ulike interesser og holdninger samt praksis når det gjelder å legge kunder inn i en slik ordning. Vi ber Finanstilsynet være særlig oppmerksom på dette i det videre arbeidet.

Videre gjør vi oppmerksom på at en slik ordning bevisst og de facto vil gi visse kundesegmenter en subsidiert pris i forhold til hvilken risikobasert premie disse skulle ha hatt. Dette tilsier svært stor forsiktighet fra myndighetenes side når det gjelder spørsmålet om hvem som skal komme inn i en slik ordning.

Hvem skal være forsikringstaker i utlikningsordningen

Det konstateres at Finanstilsynet legger til grunn at ytre grense for hvilke risikoer som skal kunne komme inn i ordningen, er de som er avslått etter fal § 3-10 (saklig grunnlag). FNO er enig i dette.

Dernest kommer spørsmålet om noen av disse allikevel heller ikke skal kunne komme inn i utlikningsordningen. Slik Finanstilsynet vurderer dette, er det primært risikoer som er så høye at de ikke anses forsikringsbare og dernest kunder som har (forsøkt) svindlet selskapet. FNO er enig i dette. Dog vil vi peke på at det for de ikke-forsikringsbare riskene ikke er lett å stille opp noe klart og entydig fasitsvar på om en risk er forsikringsbar eller ikke.

FNO er videre enig med Finanstilsynet i de vurderinger som gjøres knyttet til manglende betaling og til oppsigelse etter fal § 4-3 første punktum.

Det problematiske er forsikringer ”med særlig høy premie”.

Vi legger til grunn at til dels store risikobaserte prisdifferensieringer både forutsettes og er akseptable uten at det skal anses som kamuflert avslag i fal §3-10-forstand. Slike høye risikobaserte prissettinger skal altså som utgangspunkt kunne anvendes som grunnlag for å ta kunden inn i selskapets vanlige portefølje.

Slike høye risikobaserte priser bør bare for de helt marginale tilfellenes vedkommende kunne tas inn i en utlikningsordning. Hvor denne grensen går, vil det som Finanstilsynet peker på være vanskelig å angi. Det må være på det rene at dette da dreier seg om kunder som eksplisitt vil få sin premie subsidiert i forhold til den risiko vedkommende representerer. Dette må etter vårt syn tilsi en svært forsiktig praksis og begrenset inntak av kunder i ordningen når inntakskriteriet er høy premie. Dette understøttes slik vi ser det både av samfunnsøkonomiske hensyn og av hensynet til øvrige kunder.
Dessuten er det viktig å være klar over at det langt fra er en sammenheng mellom svært høye risikobaserte priser og de kundene som antakelig er ment å komme inn i ordningen basert på ”høy pris”-grunnlaget, nemlig kunder som ikke har økonomi til å betale ”normalt” høy premie.

Endelig vil vi peke på at slike risker som i utgangspunktet vurderes til å gi svært høy premie langt på vei kan sies å grense opp mot ikke-forsikringsbasert risiko, - en risiko som det altså er enighet om at skal falle utenfor utlikningsordningen.

Generelt vil et ”høy pris”-grunnlag være et svært vanskelig kriterium å håndtere, hvilket ventelig vil kunne gi store ulikheter dersom det er mange som skal vurdere dette kriteriet.

I proposisjonen angis følgende:

        En slik utlikningsordning vil kunne være et supplement til reglene i forsikringsavtaleloven, og skal i tilfelle omfatte forsikringer som et forsikringsselskap etter forsikringsavtaleloven vil ha saklig grunn til ikke å overta eller fornye på vanlige vilkår.

Vi mener det bør vurderes om dette tilsier at man kan fjerne seg noe fra Banklovkommisjonens holdning til at også særlig høy pris skal kunne være inntakskriterium. Alternativt må det på bakgrunn av dette samt det vi har fremholdt foran, kunne settes svært strenge krav til hvor høy premien skal kunne være før den eventuelt skal tas inn i utlikningsordningen.

Dersom man har en relativt ”lav” terskel for at også ”høy-pris-risikoer” skal kunne legges inn i ordningen, vil det også bli lettere for de enkeltstående selskaper å innlemme forsikringen i den subsidierte utlikningsordningen, noe som neppe kan være ønskelig verken fra myndighetenes eller kundefellesskapets ståsted.

Finanstilsynet peker i slutten av dette punktet på at ”en premie må avvike vesentlig fra et normalnivå før den skal plasseres i utlikningsordningen.” Vi legger til grunn at man her ikke baserer dette på en ordinær juridisk vesentlighetsvurdering. I praksis og rettspraksis er det lagt føringer for innholdet i slik vesentlighetsvurdering som er alt for lavt (kanskje 20-30 %)
i forhold til det som må legges til grunn i denne sammenheng.

Vi vil peke på at det nærmest ikke er noen premie som pr definisjon kan anses som unormale i en premietariff. Dette skyldes at en premietariff de facto har til hensikt å ha meget stor grad av risikodifferensiert prisdifferensiering rundt et gjennomsnitt.

Det må kun være de særdeles og markant høye premiene som eventuelt kvalifiserer for å kunne komme inn i ordningen basert på dette kriteriet. Dette er påkrevet for å motvirke uriktig kryssubsidiering.

Når det gjelder Finanstilsynets vurderinger knyttet til tilbakeføring til ordinær portefølje er vi usikre på praktikabiliteten i dette. Dette er jo kunder som ligger (riktignok ”øremerket”) i de ulike forsikringsselskapers kundebaser. Skal en slik årlig vurdering skje ved hovedforfall, forutsetter det at kunden er ”meldt inn” til utlikningsordningen og at kunden etter ett år ”spilles tilbake” til forsikringsselskapet for ny vurdering og begrunnelse m.m.

Finanstilsynet nevner at kunden kan minnes på at vedkommende er i utlikningsordningen (og forutsetningsvis at kunden da besørger ny selskapsvurdering). Man skal her huske på at kunden i mange av tilfellene økonomisk er tjent med å være i utlikningsporteføljen som jo er prissubsidiert. Det er viktig at man oppnår gode rutiner basert på et klart regelverk som sikrer at tilbakeføringsvurderingen ikke er avhengig av kundens ønske eller aktivitet. Dersom man evnt innfører en ordning der utlikningsordningen selv vurderer hvem som skal kunne tas inn i ordningen, kan regelverket eventuelt legge opp til en tilsvarende rutine når det gjelder tilbakeføring.

Oppsigelse etter fal §3-5

Vi er noe usikre på de vurderinger som gjøres i notatet når det gjelder forholdet mellom oppsigelsesreglene og tegning av nødvendighetsforsikringer. Det vises til at adgangen til å avbryte et forsikringsforhold må antas å være snevrere enn adgangen til å nekte inngåelse av ny forsikringsavtale. Mao at det skal mer til for oppsigelse enn tegningsnekt, og foranlediges av at man henviser til gjeldende rett etter forsikringsnektbestemmelsene i §3-10 og §12-12 og ikke vurderer dette opp mot det innholdet som reglene om nødvendighetsforsikringer kan få. Slik ordningen er skissert vil selskapene evnt måtte tegne forsikringer hvor risikoen er høyere enn det de må etter gjeldende rett. Avklaring av om oppsagte kunder skal ha rett til nødvendighetsforsikring eller ikke, bør kunne skje i forskrift. Vi mener det ikke bør være tilfellet, men imøteser uansett en avklaring all den stund vi har fått innspill fra våre medlemmer om at notatet foranlediger usikkerhet.

Hvilke forsikringsprodukter skal inngå i utlikningsordningen

Finanstilsynet har angitt hvilke forsikringer som det mener bør inngå i ordningen. Vi er enig i at det for de aktuelle forsikringene som blir omfattet av ordningen, kun er ”basis”- / ”standard-” dekningene som skal omfattes. Vi mener imidlertid listen over forsikringsprodukter er for lang sett hen til at det er helt nødvendige forsikringsbehov som skal søkes imøtekommet.
Finanstilsynet lister opp:

  • Villaforsikring
  • Hytteforsikring
  • Innboforsikring i bolig og hytte
  • Motorvognforsikring med ansvar og delkasko
  • Reiseforsikring
  • Ulykkesforsikring

Vi mener at det bør være veiledende for spørsmålet om hvilke forsikringer som skal være omfattet, om dette er dekninger hvor forsikringsobjektet anses nødvendig for en tilfredsstillende livsutfoldelse.

Primært mener vi at det kun bør være villa/bolig (med innbo) og eventuelt bil som kan karakteriseres som nødvendige.

Reiseforsikring kan i dagens samfunn også eventuelt ses på som en” nødvendighet”. Dette kan særlig begrunnes med at reise må ses på som en naturlig del av en tilfredsstillende livsutfoldelse samtidig som det i noe utstrekning medfører en risiko som man ikke kan styre unna og som ikke kan anses tilfredsstillende dekket av samfunnets trygghets- og velferdsordninger (f eks hjemtransport).

Hytte bør ikke anses som så nødvendig at den bør inngå i en slik ordning. En hytte kan selvfølgelig være viktig for en forsikringstaker. Nødvendig kan man dog helt klart ikke si at det er. Som en konsekvens av dette vil da også hytteinnbo falle ut.

Heller ikke en ulykkesforsikring kan sies å være nødvendig i dagens norske velferdssamfunn. Det kan være ønskelig for mange og individ- eller familieøkonomisk fornuftig. Med de offentlige trygghets- og sikringsordninger velferdssamfunnet har ved skader og helsesvekkelser, er ulykkesforsikring ikke nødvendig for en tilfredsstillende livsutfoldelse. Dessuten er det med de markedsmuligheter det er til å tegne ulykkesforsikring antakelig intet behov for en slik ordning da terskelen for å få tegnet en slik forsikring er meget lav.

Videre må det – for de forsikringer som da står igjen og som skal være med - være en vurdering av hvilke summer / verdier som skal være omfattet og kunne legges inn i en slik ordning. F eks bør en vanlig familiebil kunne omfattes, men ikke en luksusbil eller en dyr bil (dog vil avgrensningen til delkasko avhjelpe noe). Videre bør det ikke være ubegrenset sum på villa eller innbo. En dyr villa må klart kunne sies å ikke være et beskyttelsesverdig ”nødvendighetsobjekt”.  Dersom ordningen eventuelt også f eks skulle omfatte hytte og ulykke, må det være beløps- og omfangsbegrensninger også på disse områdene.

For bil må det være antallsbegrensning.

Antallstaket kan være vanskelig å praktisere gitt at en familie kan ”fordele” bilene på flere familiemedlemmer.  Videre vil jo også en familie kunne ha ulike nødvendighetsbehov som varierer med antall individer, samboende, særboende, individer med ulike eiendeler osv.  Muligens tilsier dette at hele vurderingen må knyttes til enkeltindivider slik at et individ ikke kan ”ha krav på” å få forsikret mer enn en bil.

Dersom eventuelt hytte skulle inngå i ordningen, må der også her være antallsbegrensning.

Vi ser at det kan være vanskelig å utforme forskrifter om beløps-, sum- og antallsbegrensninger som gir fullstendige avklaringer i ethvert tilfelle. Det vil da kunne være hensiktsmessig med supplerende overordnede formålsbaserte føringer. Disse bør kunne presisere at det kun er forsikringer / dekninger som ut fra et grunnleggende forsikringsbehov er nødvendige, som skal omfattes. Det må da kunne avklares at denne vurderingen skal være basert på en objektiv behovsnorm og ikke på et subjektivt ønske hos en forsikringstaker.

I likhet med Finanstilsynet ser FNO at ulike selskap vil kunne ha ulik dekningsgrad / dekningsomfang i sine produkter. Dog antas ikke variasjonene å være svært store så lenge man forholder seg til basis-dekningene.

Vi er enige med Finanstilsynet i at ordningen slik den er tenkt, vil gi en konkurranseskjevhet mellom liv- og skadeforsikringsselskaper.

Volummessig er dette neppe noe stort problem gitt det begrensede omfanget som denne ordningen må forventes å få.

Dog er det på prinsipielt grunnlag betenkelig at det med åpne øyne legges opp til en slik konkurransevridning mellom aktører i markedet.

Finansiering av utlikningsordningen

FNO kan heller ikke se andre muligheter enn at dette blir en kryssubsidierende og ikke-selvfinansierende ordning.

Forsikringspremien i utlikningsordningen

FNO kan ikke se at Finanstilsynets vurderinger knyttet til premiespørsmålet gir særlig god og praktiserbar løsning på dette vanskelige spørsmålet. Det vil være et svært krevende spørsmål om hvordan premien skal fastsettes med bindende virkning. Det kan skje av det enkelte selskap, eller eventuelt av et ”organ” i ordningen.

En maksimalpremiebetraktning slik det antydes i notatet kan vi ikke se vil være aktuelt.

For forsikringer som er lagt inn i ordningen forutsetter vi at selskapenes adgang til ordinære kunde - ”tiltak” bibeholdes. Dette kan f eks dreie seg om pålegg om sikringstiltak, alminnelige forholdsregler for å redusere den enkelte risiko, forhøyede egenandeler, sikkerhetsforskrifter, førsterisikodekning osv.

Utlikningen

Finanstilsynet legger til grunn at det er selskapenes samlede premie innenfor hver enkelt forsikringsbransje som skal anvendes som fordelingsnøkkel.

FNO ser ikke Finanstilsynets løsning som ideell, men ser heller ikke bedre alternativer.

Utenlandske selskaper

Finanstilsynet legger til grunn at utlikningsordningen skal gjelde for skadeforsikringsselskaper med norsk konsesjon, og norske filialer av forsikringsselskaper med hovedsete innenfor EØS-området. Det betyr at selskaper med grenseoverskridende virksomhet ikke omfattes.

FNO vil påpeke at dette bidrar til en uheldig konkurransevridning mellom aktørene i det norske markedet.

Vi mener dette forholdet også må tas med og tillegges vekt når det gjelder avgrensningen av ordningens omfang. Vi er klar over at dette hensynet må avveies mot kundenes grunnleggende behov for nødvendige forsikringer men mener at dette behovet ikke strekker seg så langt som Finanstilsynets produktliste tilsier.

En eller flere utlikningsordninger

Finanstilsynets vurdering er at det ikke er behov for å opprette mer enn en ordning.
FNO støtter dette synet.

Administrasjon av utlikningsordningen
FNO vil om nødvendig, kunne påta seg oppgaven med å administrere / medvirke til etablering og drift av en slik ordning. Vi vil imidlertid igjen påpeke behovet for en minst mulig administrativt krevende ordning og at dette ses i lys av det begrensede behovet.

Det kan være nærliggende å sammenlikne en slik ordning med lovpliktig medlemskap i Yrkesskade- og Trafikk-forsikringsforeningene. I så måte vil det være naturlig at stemmegivning på årsmøtet er basert på markedsandel. For enkelhets skyld kunne man da legge total markedsandel på non-marin forretning i Norge (selv om ordningen bare omfatter noen av de produktene som inngår i dette grunnlaget).

Vi viser videre til neste avsnitt som også tar opp noen styringsmessige og administrative forhold og forslag.

Avsluttende merknader

Som det fremkommer både av Finanstilsynets notat og våre merknader foran her, byr etableringen av en slik ordning på svært mange vanskeligheter, - ikke minst sett opp mot at ordningen antas å bli marginal rent antallsmessig.

En god og detaljert forhåndsregulering av de mulige spørsmål som kan komme opp er svært vanskelig. Det vil også kunne bli en alt for omfattende regulering sett i forhold til at ordningen må forventes å bli av svært begrenset omfang. Dog er en størst mulig avklaring av ordningens grenser og kriterier svært viktig å få konkretisert i forskriftene.

En mulig alternativ modell som kunne vurderes, er å legge vurderinger og myndighet til ordningens styrende organer. Vi tror dette vil kunne gi faglige, gode og reelle vurderinger og derfor at en slik ordning neppe er betenkelig. Dog medfører en slik ordning ikke at behovet for best mulige avklaringer i forskriftene bortfaller. Det bør i tråd med det vi har fremholdt foran, gis klarest mulige føringer som ordningen så selv kan forholde seg til i sine vurderinger i konkrete saker. De føringer som er gitt i NOU, proposisjon og Finanstilsynets notat vil neppe være konkrete nok som styringskriterier uten at det gis bedre konkret avklaring i forskrifter.

Vi mener derfor at det bør vurderes om ikke det styret som etableres for ordningen (enten selv eller ved et underordnet risikovurderingsutvalg) får myndighet til å godkjenne om og på hvilke vilkår en kunde skal kunne legges inn i ordningen. Styret kan få seg tilsendt alle kunder som selskapene ønsker lagt inn i ordningen slik at kunden kan vurderes mht om vedkommende bør inn og evnt til hvilken premie. En slik godkjenningsordning (som grunnlag for å komme inn i utlikningsordningen) vil sikre en enhetlig oppfølgning av at selskapene ikke praktiserer ulike kriterier for innlegging av kunder i ordningen, samtidig som man i ordningens startfase lærer en del om hvem, hvor mange, hvilke typer risikoer m.m. som er aktuelle for ordningen.

Dersom først selskapet avslår, og så denne uw-komiteen eventuelt avslår eller mot formodning gir en prohibitiv pris, kan saken så eventuelt overprøves av Finansklagenemnda. Primært mener vi det bør være unødvendig med en slik overprøving. På den annen side mener vi ordningen vil fungere så godt at en åpning for overprøving kan være en legitimerende sikringsfaktor uten fare for overforbruk.

En slik godkjenningsordning som vilkår for å kunne få lagt en kunde inn i (den kryssubsidierende utlikningsordningen) vil etter vårt syn ikke måtte bli særlig omfattende all den stund det er grunn til å tro at dette blir et lite antall kunder. 

Uansett på en slik løsning kunne antas å bli mindre krevende enn å etablere et forhåndsfastsatt regelverk som skal fange opp alle tenkelige alternativer samtidig som anvendelsen av dette regelverket (disse kriteriene) legges ut til mange ulike forsikringsselskapers respektive vurderinger.

I hvert fall kunne dette tenkes etablert som en forsøksordning i startfasen.

I denne sammenheng kan vi peke på den poolen som er etablert for avslåtte yrkesskaderisikoer. Her kan en arbeidsgiver som har fått avslag hos 3 forsikringsselskaper få vurdert sin risiko, prissatt den og tegne forsikring i YFAR. Et eventuelt underskudd i denne poolen utliknes mellom deltakerne. Dette var en ordning som ble etablert for å besørge at alle arbeidsgivere som ble pålagt å tegne yrkesskadeforsikring, skulle kunne få en dekning. Ordningen gir en enkel og god sikring av dette behovet, samtidlig som praksis har vist at behovet har vært lite antallsmessig.

En utlikningsordning som baserer seg på en slik modell bør kunne vurderes med sikte på om den kan være hensiktsmessig og samtidig bidra til en ”slankest” mulig administrasjon av utlikningsordningen.

 

Med vennlig hilsen
Finansnæringens Fellesorganisasjon
Øyvind Flatner


seksjonsdirektør/advokat