Erfaringer fra finanskrisen – behov for tiltak

Finanskriseutvalget
v/Finansdepartementet
Postboks 8008 - Dep.
0030 OSLO
Dato: 25.03.2010

Vår ref.: 09-438/BKA/SSj
Deres ref.: Jon Hippe 

Finansnæringens Fellesorganisasjon (FNO) ble etablert 1. januar 2010 av Sparebankforeningen og Finansnæringens Hovedorganisasjon. Mesteparten av virksomheten til de to organisasjonene er overført til FNO. FNO representerer i praksis hele finansnæringen i Norge.

  • Etter vårt syn ble finanskrisen håndtert på en god måte av norske myndigheter, i forståelse med næringen, med begrensede tap for kredittinstitusjonene, og uten direkte tap for staten.
  • Felles nye europeiske krav til likviditet og soliditet er vedtatt eller under behandling, og må gjennomføres for norske banker og andre kredittinstitusjoner. – Nye krav utover det ansees det ikke å være behov for.
  • Av hensyn til finansiell stabilitet anbefales at staten utsteder nye obligasjonslån minst tilsvarende pensjonsforpliktelsene i Statens pensjonskasse, og at midlene plasseres i markedet på samme måte som det som gjelder for andre pensjonsmidler.
  • For forsikringsnæringen henviser vi til FNHs brev til utvalget av 23.12.2009.

Finanskrisen var en internasjonal krise som rammet Norge med full tyngde fra september 2008, etter at det alt i tredje kvartal 2007 var klare tegn på alvorlige ubalanser i internasjonale markeder. Bak krisen lå makroøkonomiske ubalanser som gjennom flere år hadde bygget seg opp i mange land og mellom land. Uforsvarlig finanspolitikk med sterk vekst i offentlige utgifter hadde fått vedvare gjennom mange år. Den økonomiske veksten og de relativt lave rentene hadde gitt det offentlige ekstra inntekter som var gått til dekning av utgiftsveksten. Ubalansene i statsfinansene er nå åpenbare for alle.

En kilde til ubalansene i finansmarkedene var uforsvarlig utlånspraksis særlig til boliginvesteringer og andre eiendomsinvesteringer, først og fremst i USA, men også i mange andre land. Som følge av at utlån av usikker kvalitet var pakket inn i strukturerte produkter som ble solgt på finansmarkedet, rammet kredittproblemene banker i flere land enn der utlånene hadde sitt opphav. Banker i nesten alle land fikk problemer med tap og verdifall på utlån og verdipapirer. På Island gikk alle de tre største bankene over ende, og i mange andre land gikk staten inn med direkte støtte for å redde tapsutsatte banker. Verdifallene smittet raskt over på aksjemarkedet.

Uroen i markedene rammet i neste omgang praktisk talt alle banker og andre finansinstitusjoner, også de som ikke var direkte eksponert. Interbankmarkedet sluttet å fungere, og banker som tidligere normalt hadde kunnet regne med å låne av andre banker og på sertifikat- og obligasjonsmarkedet, opplevde brått at alle luker var stengt. All langsiktig likviditet forsvant fra markedet. Dermed fikk også norske banker, som i all hovedsak ikke hadde tapsutsatte utlån eller obligasjoner på balansen, likviditetsproblemer. Likevel var det ingen norske banker som fikk soliditetsproblemer i kjølvannet av krisen.

Som kjent ble likviditetsproblemene i det norske markedet løst ved den såkalte bytteordningen. Staten tilbød statskasseveksler i bytte mot obligasjoner med fortrinnsrett (OMF). Avtalene løper fortsatt, og innebærer at bankene skal ta OMF’ene tilbake ved forfall i årene som kommer. Ordningen kan mest praktisk sees på som lån mot sikkerhet. Staten tjener en liten margin på forretningene.

Når det gjelder de øvrige tiltakene som myndighetene iverksatte – etableringen av Statens finansfond og Statens obligasjonsfond – har kun en mindre andel av de bevilgede rammene blitt benyttet. Like fullt var dette viktige tiltak som hadde stor signaleffekt i forhold til finansinstitusjonene og markedsaktørene. Det viste tydelig at myndighetene var villige til å stille opp for at finansinstitusjonene også i denne vanskelige situasjonen kunne utføre sine viktige oppgaver, for å sikre at den økonomiske situasjonen ikke skulle forverres dramatisk.

I kjølvannet av krisen har markedets vurdering av hva som er tilfredsstillende likviditetsbuffere og soliditet i finansinstitusjonene, blitt endret. Gjennomgående har institusjonene vært i stand til å tilpasse seg disse nye normene i markedet, fordi myndighetenes tiltak bidro til å redusere markedets skepsis til finansinstitusjonene. Dermed har finansinstitusjonene vært i stand til å møte næringslivets og husholdningenes etterspørsel etter kreditt.

Samlet sett var de tiltak som ble iverksatt fra statens og sentralbankens side i det norske markedet, fornuftige og bidro til å stabilisere markedet. Norske banker og andre finansinstitusjoner fungerer nå normalt igjen. Staten har ikke tapt noe på disse ordningene – tvert imot, tiltakene har så langt bare gitt staten ekstra inntekter.

De tiltak som i 2009 er vedtatt av EUs organer, og forslag til tiltak som ventes å bli vedtatt i nær fremtid, vil måtte implementeres i Norge, i samsvar med EØS-avtalen. Norske banker må gjennomføre de tilpasninger som følger av det. De foreslåtte kvantitative likviditetskrav vil – slik de nå foreligger – innebære en vesentlig innstramning for norske banker, mens soliditetskravene stort sett er oppfylt allerede. Fra vår side kan vi ikke se behov for andre tiltak, tatt i betraktning at problemene ikke primært stammet fra norske forhold. Av hensyn til konkurransen mot utenlandske banker med virksomhet i Norge bør man heller ikke innføre andre og avvikende krav i det norske markedet enn det som er omforent i EU. Innføring av skjerpede krav bør heller ikke komme tidligere enn i resten av Europa.

I utgangspunktet kunne det konstateres at reguleringen av norske finansinstitusjoner og markeder var relativt robuste i forhold til denne type hendelser. Når en så alvorlig internasjonal krise rammer markedet her, vil det i utgangspunktet være en statlig oppgave å treffe tiltak for å gjenopprette finansiell stabilitet, inntil markedene igjen fungerer mer normalt.

Det er imidlertid behov for å vurdere tiltak for å forbedre obligasjonsmarkedets virkemåte, slik at det bedre kan absorbere sjokk av den type som vi nå har erfart, og således bidra til å opprettholde finansiell stabilitet. Det er også ønskelig at en vesentlig del av de OMF’ene som nå er på statens hånd, og som bankene skal ta tilbake i kommende år, kan plasseres i det norske obligasjonsmarkedet.

Norge har store overskudd på driftsbalansen. Årlig må landet plassere store beløp i utlandet. Likevel er det slik at norske kredittinstitusjoner og andre bedrifter låner mye i utenlandske banker og obligasjonsmarkeder. At denne avhengigheten av långivere ute innebærer ekstra risiko, fikk man til fulle illustrert under finanskrisen. Banker og andre investorer forsøkte da å flykte fra internasjonale markeder og i stedet søke trygg havn i hjemmemarkedet. I de fleste land var det nok av statspapirer å investere i, og for øvrig tilgang på private obligasjoner med god kvalitet. Norske bedrifter som tidligere hadde foretrukket å låne internasjonalt, henvendte seg til norske banker og ba disse om å overta finansieringen. Samtidig hadde bankene selv store problemer med å refinansiere seg internasjonalt.

I dag har staten store pensjonsforpliktelser til statsansatte og statspensjonister via Statens pensjonskasse (SPK), og til hele befolkningen via folketrygden. Samtidig er store sparemidler samlet opp på statens hånd og plassert i utlandet ved Statens pensjonsfond utland (SPU). Private bedrifter og kommuner har tilsvarende pensjonsforpliktelser som SPK, men de er lovpålagt å ”fondere” disse forpliktelsene ved å betale inn til pensjonskasser eller livsforsikringsselskaper. Det ville være en stor fordel både for andre norske låntagere og andre norske institusjonelle investorer om SPK (og gjerne også folketrygden) var pålagt å gjøre det samme som private og kommunale arbeidsgivere, dvs. fondere de statlige pensjonsforpliktelsene. Det kunne gjøres som en engangstransaksjon, ved at staten utsteder obligasjoner i markedet tilsvarende pensjonsforpliktelsene, og plasserer beløpet i SPK, som får i oppdrag å forvalte midlene som andre pensjonskasser. Det ville tilføre et større volum statsobligasjoner til markedet, noe som er sterkt etterspurt av både norske og utlandske investorer. Samtidig ville SPK, som en ny, stor institusjonell investor, tilføre likviditet til det norske obligasjonsmarkedet.

Kommunale og private pensjonskasser og livselskaper plasserer sparemidlene for en del i aksjemarkedet, og en enda større del i obligasjonsmarkedet, dels i Norge, dels i utlandet. En god og forsvarlig forvaltning av livselskapenes og pensjonskassenes midler innebærer en betydelig andel langsiktige statsobligasjoner. Siden deres forpliktelser i hovedsak er i NOK, ville det være mest praktisk for dem å ha størstedelen av obligasjonsplasseringene i det norske markedet (som er et marked i NOK). Likevel plasserer norske livselskaper en stor del av rentemidlene utenlands. Plasseringene i utenlandsk valuta må valutasikres, men selskapene velger likevel å plassere utenlands, fordi det norske markedet er så begrenset.

I likhet med norske pensjonskasser og forsikringsselskaper etterspør mange andre investorer obligasjoner i NOK utstedt av den norske stat. Utenlandske sentralbanker og andre investorer har store, til dels permanente beholdninger av norske statslån, til tross for at avkastningen er lavere enn på de aller fleste alternativer. Utenlandske investorer kjøper seg stadig opp og har i dag samlet 60 % av utstående norske statsobligasjoner.

Dersom den norske staten hadde deltatt i større omfang på det norske markedet både som låntager og investor, ville markedet ha vært større og mer likvid, og kunne i større grad ha avdempet de problemer som norske bedrifter med lån i utlandet opplevde under krisen. For den norske stat ville det ikke innebære noen problemer og ikke noe offer å skulle utstede mer statsobligasjoner. Tvert imot, rentene på norske statslån ligger i gjennomsnitt alltid lavere enn de aller fleste alternative plasseringer. Staten vil således, via SPK eller andre statlige fond, kunne plassere midlene fra låneopptakene i markedet med positiv margin, selv hensyn tatt til kredittrisiko.

I alle velutviklede finansielle markeder finnes det et betydelig statsobligasjonsmarked. I utgangspunktet er dette markedet der fordi stater har et lånebehov, og staten kan henvende seg til allmennheten og låne i kapitalmarkedet. Statsobligasjonene i markedet har imidlertid flere roller, og derfor ser man også at stater som ikke har et umiddelbart lånebehov, legger ut lån i markedet for å fylle de andre oppgavene som statslånene har.

Således legger også den norske staten ut nye statslån, etter hvert som eldre lån forfaller, selv om staten strengt tatt ikke har behov for det. Hensynet til balansen i pengemarkedet og hensynet til valutakursen er de viktigste argumenter som myndighetene benytter for å ta opp nye lån etter hvert som eldre lån forfaller. I de årlige proposisjonene om lånefullmakt nevner Finansdepartementet også hensynet til et velfungerende finansmarked. I praksis er likevel dette behovet i liten grad fulgt opp i den politikk som faktisk gjennomføres.

En viktig rolle for statsobligasjonene er at de tjener som referanse for kurser på private obligasjoner og renteinstrumenter i markedet. Med et stort og likvid statsobligasjonsmarked kan man få en kurve for risikofrie renter i den aktuelle valuta. Med statsobligasjonene som referanse blir handelen med de private obligasjonene og renteinstrumenter mer effektiv. I Norge er løpetidskurven for statslån begrenset, og likviditeten i statsobligasjonsmarkedet er til tider så dårlig at man ikke får en effektiv fastsettelse av renten.

Et dypere og mer likvid statsobligasjonsmarked vil være et viktig bidrag for å få til et større og mer effektivt marked for private obligasjoner. Dette kan således sees på som et tiltak for å styrke finansiell stabilitet. Hvis norske låntagere og norske investorer i hovedsak benytter det norske obligasjonsmarkedet for sine lån og renteplasseringer, vil de være mindre sårbare neste gang det bryter ut uro på internasjonale markeder. Et mer velfungerende norsk obligasjonsmarked vil være bedre egnet til å takle de utfordringer som da oppstår.

Et større og mer likvid statsobligasjonsmarked er ikke alene nok for at det private markedet skal fungere mer effektivt, men det er en bunnplanke for et bedre marked. Det må også treffes tiltak blant private utstedere, banker og andre mellommenn og investorer for at den private delen av markedet skal virke godt under skiftende markedsforhold. I regi av FNO har utstedere av obligasjoner med fortrinnsrett (OMF) etablert et eget prosjekt, kalt OMF-forum, med det formål å arbeide med tiltak som kan styrke markedet for OMF. Vi er åpne for også å vurdere andre tiltak som kan bidra til å forbedre obligasjonsmarkedets funksjon.


Med vennlig hilsen
Finansnæringens Fellesorganisasjon


Arne Hyttnes                        Stein Sjølie
Adm. direktør                        direktør