Merknader til Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 34 (2006-2007)

Stortinget
Finanskomiteen
0026 OSLO  Dato: 17.04.2007

  
Vår ref.:2007/00226  – FJA/SSj
Deres ref.: 07/1745 FM AaN
 
 
Merknader til Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 34 (2006-2007)
1. Innledning og sammendrag
Vi viser til Finanskomiteens behandling av Ot.prp. nr. 34 (2006-2007), der det er åpnet for skriftlige merknader innen 18. april. Finansnæringens Hovedorganisasjon – FNH – representerer banker, forsikringsselskaper, finansieringsforetak, fondsforvaltningsselskaper, verdipapirforetak og finanskonsern i Norge. Vi ønsker velkommen de forslag til nye lover som er presentert i proposisjonen, men har enkelt konkrete merknader, som dels går på innholdet i loven, dels på forutsetningene for departementets forskriftsarbeid.
 
Det er generelt viktig med et regelverk som er mest mulig i tråd med det som er vanlig i andre land. Rent konkret mener vi videre det er behov for nærmere unntak i forskrift fra enkelte bestemmelser som berører mindre banker og bankfilialer med begrenset virksomhet. Det gjelder spesielt bestemmelsene om ansattes egenhandel og reglene om lydopptak. Nødvendige hjemler er foreslått i loven, og det er ønskelig at det gjøres klart overfor departementet at det blir gitt forskrifter på disse begrensede områdene.
 
Videre mener vi at lovens bestemmelser om motregning bør utvides til å omfatte alle finansielle derivater. Når det ikke er foreslått, bør departementet i nær fremtid sette i gang arbeidet med å vurdere dette nærmere. Det samme gjelder reglene om sikkerhetsstillelse ved formidling av lån og utlån av finansielle instrumenter (verdipapirer).
 
2. Nærmere om våre merknader
 
2.1 Ny verdipapirhandellovs anvendelse på banker
Norske banker og andre kreditt¬institu¬sjoner vil under ny vphl. bli underlagt krav om tillatelse som verdipapirforetak for å yte investeringstjenester etter reglene i verdipapirhandelloven, jf. Ot.prp. nr. 34 (2006-2007). Dette er i samsvar med gjeldende vphl., men ikke i samsvar med EUs konsesjonssystem. MiFID stiller ikke krav til konsesjon for kredittinstitusjoner som skal yte slike tjenester. EUs system er at bank underlegges krav til konsesjon for investeringstjenester som en del av konsesjonen som kredittinstitusjon. Kravene i MiFID til god forretningsskikk, håndtering av interessekonflikter og investorbeskyttelse gjøres likt gjeldende både for kredittinstitusjoner og verdipapirforetak. Tilsvarende gjelder for andre bestemmelser i MiFID, herunder bestemmelser knyttet til vilkår for konsesjon.
 
FNH mener det må være en forutsetning når myndighetene velger en annen lovteknisk løsning, at man samtidig påser at det ikke blir innført strengere krav for norske banker enn for konkurrerende utenlandske kredittinstitusjoner. Det var ikke intensjonen fra lovgiver ved forrige lovrevisjon på 1990-tallet eller intensjonen til verdipapirmarkedslovutvalget (NOU 2006:3) å underlegge banker strengere regler enn det som følger av EUs regelverk for kredittinstitusjoner. Lovutvalget har tvert i mot lagt til grunn at det forhold at norske banker må søke om konsesjon etter verdipapirhandel¬loven for å yte investeringstjenester, ikke skal medføre at norske banker får strammere rammevilkår enn utenlandske banker eller deres filialer i Norge, se NOU 2006:3 pkt. 2.6.3. På denne bakgrunn tok utvalget inn en bestemmelse i lovforslaget hvoretter departementet ved forskrifter eller gjennom enkeltvedtak kan unnta kredittinstitusjoner fra enkelte av lovens bestemmelser, jf. forslag til vphl. § 1-4.
 
Det ovennevnte hensynet gjør seg enda sterkere gjeldende ved denne revisjonen av verdipapirhandelloven, ettersom virkeområdet til loven nå utvides betydelig gjennom endringer i de konsesjonspliktige tjenestene til det som til nå har vært sett på som alminnelige tilleggstjenester til bankvirksomhet. For når den nye loven settes i kraft vil det nye kravet til konsesjon for investeringsrådgivning og bortfall av konsesjonsunntaket i gjeldende lov for mottak og formidling av ordre i verdipapirer og verdipapirfondsandeler på vegne av kunder, medføre at de aller fleste banker må skaffe seg konsesjon, eller inngå avtale om å operere som tilknyttet agent for et verdipapirforetak, for å fortsette å tilby de tjenester de tilbyr sine kunder i dag.  Det er et meget stort antall bankkontorer (filialer og andre bankkontorer som betjener kunder) som berøres. Disse driver i dag det som i lovforslaget omtales som begrenset tjenestespekter, jf. forslag til vphl. § 1-3.
 
Finansdepartementet synes å være enig i lovutvalgets vurderinger med hensyn til en hensiktsmessig tilpasning av kravene til organisering for virksomheten for banker og andre foretak med begrenset tjenestespekter, jf. Ot.prp. nr. 34 (2006-2007), pkt. 4.5, side 54 og merknadene til § 1-4 på side 417-418. Departementet synes imidlertid ikke å ha vært oppmerksom på at det i tillegg vil gjøre seg gjeldende behov for enkelte konkrete unntak i forskrift fra bestemmelser i vphl. for banker som yter det begrensede tjenestespekteret nevnt ovenfor. Det er nødvendig for å unngå at banker underlegges unødig strenge krav, som igjen vil medføre ekstra kostnader for forbrukere og andre som benytter seg av bankenes tjenester, og konkurranseulemper i forhold til utenlandske konkurrenter. Vi viser i denne sammenheng til at departementet på s. 418 uttaler at det vil være behov for veiledning i form av rundskriv eller lignende fra Kredittilsynet. Departementet nevner verken i merknaden til § 1-4 eller i departementets vurdering i pkt. 4.5 noe eksempel på behovet for den aktuelle forskriftshjemmelen. Etter vårt syn er imidlertid behov for konkrete unntak fra visse lovbestemmelser for kredittinstitusjoner som yter slike begrensede tjenester. Dette gjelder spesielt bestemmelsene om ansattes egenhandel (kapittel 8) og bestemmelsen om lydopptak mv. (§ 10-17), som begge ligger utenfor MiFIDs virkeområde.
 
Ansatte i bedrifter i andre land er ikke underlagt så strenge begrensninger og rapporteringskrav knyttet til handel i finansielle instrumenter som ansatte i norske foretak. Heller ikke ansatte i filialer av utenlandske foretak i Norge vil bli underlagt disse særlig strenge norske reglene. Reglene om egenhandel er laget for å ivareta integriteten i det norske markedet og legger sterke begrensninger på handelen til ansatte som arbeider med de tradisjonelle investeringstjenestene i banker og frittstående verdipapirforetak, som kan sitte med innsyn i ordrebøker, emisjoner, børsnoteringer, etc. Kunderådgivere rundt om i bankfilialer og små banker, har ikke innsyn i slike forhold.
 
Tilsvarende gjelder for lydopptak, som ikke er regler som følger av MiFID. I dag er medarbeidere i banker som bare driver rådgivning og ordreformidling ikke underlagt regler om lydopptak av telefonsamtaler. Hvis man ikke gjør unntak i forskrift, vil alle disse bedriftene få store, nye kostnader knyttet til pliktig lydopptak av telefonsamtaler. De nevnte medarbeiderne tar i dag som oftest ikke mot ordre over telefon, men i kundemøter. Derimot kan de bringe ordrene videre til en megler enten i et verdipapirforetak eller en bank via telefon eller skriftlig, og da vil de bli registrert i samsvar med reglene om lydopptak eller annen dokumentasjon. Etter vårt syn er konsekvensene av en slik utvidelse betydelige, og spørsmålet er ikke utredet verken av lovutvalget eller departementet.
 
Det er viktig for bankene og deres kunder at det blir gitt nødvendige unntak fra forskrift på dette området for å unngå unødige kostnader og konkurransemessige ulemper vis a vis utenlandske konkurrenter. Stortinget bør legge dette inn som en premiss når det behandler loven.
 
2.2. Regler om motregning av derivater og sikkerhet ved verdipapirlån
Finansielle derivater er definert i den nye verdipapirhandelloven § 2-2 femte ledd. I forhold eksisterende vphl. er det kommet inn et antall nye derivater, i samsvar med MiFID. Det gjelder bl.a. kredittderivater, sammen med mer avanserte derivater. Ved en tidligere revisjon av vphl. (år 2000) er varederivater allerede omfattet.  For alle disse nye typer derivater er lovens bestemmelser om motregning gjort gjeldende, jf. §§ 14-1 og 14-2, noe som er positivt. Fra starten gjaldt lovens motregningsregler mer tradisjonelle rente- og valutaderivater, samt handel med valuta. Mellom disse ulike typer derivater er enkelte derivater, av en eller annen grunn, uteglemt eller utelatt for så vidt gjelder motregningsbestemmelsene.  Det gjelder derivater med verdipapirer som underliggende, samt visse indeksderivater, spesielt derivater knyttet til børsindekser.
 
Dette har uheldige risikomessige og konkurransemessige konsekvenser for norske banker og andre bedrifter. Standard internasjonale motregningsavtaler kan av den grunn ikke benyttes der en norsk institusjon er motpart, fordi enkelte typer finansielle derivater ikke er dekket av den norske lovbestemmelsen om motregning.  Lovutvalget har uttalt at det generelt sett kan være behov for å revurdere virkeområdet for motregningsadgangen etter loven, men tar likevel ikke skrittet fullt ut. I stedet for å ta opp utfordringen om å vurdere dette nærmere, søker departementet å avvise spørsmålet med å hevde at bestemmelsene om motregning innebærer at kredittrisikoen for en gruppe kreditorer reduseres på bekostning av en annen gruppe kreditorer. Dette er etter vårt syn misvisende. Hensikten med å ta inn lovbestemmelsen om motregning i vphl. er å etablere et utvilsomt rettslig grunnlag for standard motregningsavtaler som benyttes i de finansielle markeder, og unngå såkalt ”cherry-picking”. Behovet for lovbestemmelsen om motregning gjelder alle typer finansielle derivater, slik de nå blir definert i § 2-2 femte ledd. Mange høringsinstanser, herunder Norges Bank, FNH og Sparebankforeningen har gått inn for dette, og enkelte høringsinstanser har gått enda lenger.
 
Departementet foreslår også at krav om sikkerhetsstillelse ved formidling av lån og utlån av finansielle instrumenter videreføres, jf. forslag til § 10-5. FNH og Sparebankforeningen har bedt om at disse bestemmelsene oppheves eller i det minste mykes opp for banker og andre kredittinstitusjoner i forhold til det som er foreslått. Årsaken er at den risiko som oppstår ved slike utlån kan likestilles med den kredittrisiko som banker normalt påtar seg gjennom kredittvirksomheten. (Våre merknader til denne og til motregningsbestemmelsene er riktignok ikke behandlet i proposisjonen.)
 
Reglene om motregning og sikkerhet ved verdipapirlån er ikke en strengt nødvendig del av implementeringen av MiFID, men dette er bestemmelser som hører naturlig hjemme i vphl. Hvis departementet ikke ønsker behandling av disse spørsmålene nå, bør de ikke bare utsettes inntil videre. Det bør sies klart fra at departementet bør vurdere nærmere disse bestemmelsene i nær fremtid, etter som det er behov for avklaringer.
 
2.3. Andre forhold – dipensasjonshjemmelen i utkastets § 9-27
FNH finner det uheldig at en så omfattende og viktig lovsak behandles i så raskt tempo at det ikke blir tilstrekkelig tid for FNH og andre interessenter til å gjennomgå forslaget fra Regjeringen og kunne påpeke feil og mangler. Vi har forståelse for at dette har vært en krevende sak for Finansdepartementet på grunn av omfanget av sakskomplekset. Ved slike store saker vil det kunne oppstå flere feil enn det som er vanlig, noe som tilsier rimelige frister for merknader.
 
FNHs foreløpige gjennomgang av Ot.prp. 34 (2006-2007) har identifisert hva vi antar er en inkurie i lovteksten, som bør rettes opp. Det gjelder § 9-27 om verdipapirhandellovens anvendelse for norske verdipapirforetaks filial i utlandet, med angivelse av en bestemmelse som departementet kan dispensere fra. Departementet har hatt til hensikt å følge lovutvalgets forslag, som innebærer en videreføring av gjeldende rett. Det vil si at lovens bestemmelser skal gjelde for filial i utlandet, med unntak av bestemmelsen om short-salg, som departementet etter visse vilkår kan dispensere fra. I selve lovteksten har imidlertid departementet gjort en feil, ved å ta inn at det kan gi dispensasjon fra § 10-5, som omhandler lån av finansielle instrumenter, dvs. fremfor bestemmelsen om short-salg som nå står i § 10-4 (lovutvalget hadde denne som § 10-5).
 
FNH er oppmerksom på at lovforslaget er omfattende og med en rekke vanskelige og tekniske spørsmål. Vi har i brevet valgt å fokusere på noen hovedspørsmål, og stiller gjerne til disposisjon dersom det er behov for mer utfyllende kommentarer.
 
 
Med vennlig hilsen
FINANSNÆRINGENS HOVEDORGANISASJON

Arne Skauge    
Adm. direktør    

Kopi: Finansdepartementet