Lovendringer med sikte på å forebygge og avdekke trygdemisbruk og forsikringssvindel

 


Justis- og politidepartementet
Postboks 8805 dep
0030 Oslo
 
Att: seniorrådgiver Atle Roaldsøy


14.12.2006
Vår ref: 2006/00669 – FJA/TAH
Deres ref:  
 
Lovendringer med sikte på å forebygge og avdekke trygdemisbruk og forsikringssvindel
 
1. Oppfølging etter møtet med justisministeren
 
Vi viser til møtet fredag 17. november 2006 med justisminister Knut Storberget om mulighetene for å få etablert nødvendige lovhjemler for utveksling av opplysninger mellom Arbeids- og velferdsetaten (NAV) og forsikringsselskapene med sikte på å kunne forebygge og avdekke trygdemisbruk og forsikringssvindel.
 
Både NAV og forsikringsselskapene er som kjent underlagt lovbestemt taushetsplikt. For forsikringsselskapenes del vil riktignok taushetsplikten kunne settes tilside ved trygdeetatens påberopelse av lovbestemt opplysningsplikt etter folketrygdloven § 21-4, men verken offentlig eller privat sektor har i dag adgang til etter eget tiltak å informere hverandre ved berettiget mistanke om henholdsvis trygdemisbruk og forsikringssvindel.
 
Formålet med denne henvendelsen er å følge opp med supplerende opplysninger og angi noen lovregler som vil kunne gjøre det mulig for NAV og forsikringsselskapene på eget initiativ og uten hinder av taushetsplikt å informere hverandre ved konkrete hendelser som er av kvalifisert karakter for å kunne forebygge og avdekke straffbar tilegnelse av trygde- og forsikringsmidler.
 
Både trygdemisbruk og forsikringssvindel er eksempler på alvorlig økonomisk kriminalitet som hvert år hver for seg tilsvarer mange titalls millioner kroner. Personer som urettmessig får tilkjent trygdeytelser eller forsikringsutbetalinger på grunnlag av uførhet vil som regel også få innpass i det offentlige helsevesenet og private rehabiliteringssentra. Friske personer vil i slike tilfeller legge beslag på allerede knappe behandlingsressurser og på den måten oppta plasser for rehabiliteringstrengende personer. 
 
Kopi av dette brevet er sendt til Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) som overordnet ansvarlig myndighet på området. 

2. Lovendringsforslagene
 
Etter vår vurdering vil den mest hensiktsmessige plasseringen av en lovbestemmelse om NAVs utleveringsadgang være i lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr. 20 som nytt siste ledd i § 7 om taushetsplikt. Bestemmelsen vil for eksempel kunne lyde slik: 

”Taushetsplikten er heller ikke til hinder for utlevering av opplysninger til forsikringsselskap eller privat pensjonsordning om forhold som kan medføre uberettiget mottak av forsikringsutbetalinger. Opplysninger som utleveres etter denne bestemmelse gir ikke grunnlag for erstatning eller straff. Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om utlevering av opplysninger etter denne bestemmelse.”  
Alternativt plasseringssted vil kunne være i folketrygdloven § 21-4.
 
Lovforslaget tar kun sikte på å sikre at NAV skal ha mulighet til å videreformidle informasjon til forsikringsselskapene i saker der stønaden er stanset fordi noen grovt uaktsomt eller bevisst har mottatt trygdeutbetalinger eller større utbetlinger enn det vedkommende har krav på. Dette representerer dermed ikke en meldingsadgang i alle tilfeller der trygdeytelser stanses og vil således ikke representere et uforholdsmessig stort ekstraarbeid for trygdeetaten.
 
Motsatt vei vil forsikringsselskapenes utleveringsrett kunne forankres i folketrygdloven § 21-4 som nytt sjette ledd, for eksempel slik (tilføyelsen er kursivert):

”Forsikringsselskap og privat pensjonsordning kan av eget tiltak og uten hinder av taushetsplikt informere trygdeetaten ved mistanke om uberettiget tilegnelse av trygdemidler. En institusjon eller person som i god tro har gitt trygdeetaten opplysninger med hjemmel i andre punktum, kan ikke trekkes til ansvar.”
Et noe mer omfattende lovendringsforslag ble fremmet av regjeringen Bondevik II ved Ot.prp. nr 60 (2001-2002), men det ble under lovbehandlingen nedstemt av flertallet i Stortingets sosialkomité, jfr. omtalen nedenfor under pkt 5.
 
3. Kort om bakgrunnen for lovforslagene
 
Begrunnelsen for lovforslagene er at det i dag ikke er rettslig adgang for utveksling av opplysninger mellom trygdeetaten og forsikringsselskapene dersom det avdekkes trygdemisbruk. Dette selv om det er kjent for trygdeetaten at trygdemisbrukeren mottar eller vil kunne motta utbetaling fra et forsikringsselskap, f. eks fra en uførepensjonsforsikring hvor det kan være av betydning hvorvidt kravene til utbetaling fra folketrygden er oppfylt.
 
En arbeidsgruppe satt sammen av representanter fra både forsikringsnæringen og trygdeetaten har gjennomgått denne problemstillingen. Arbeidsgruppen har konkludert med at dette representerer så urimelige resultater for fellesgodene som trygdeetaten forvalter og for forsikringsfellesskapet som selskapene forvalter, at lovbestemt informasjonsutveksling vil være et vesentlig bidrag til å forhindre denne formen for økonomisk kriminalitet.
 
Forsikringsselskapene har like stor interesse som trygdeetaten av å få opplysninger som vil kunne føre til avdekking av hhv forsikringssvindel og trygdemisbruk.  
 
4. Nærmere om omfang og behov
 
En uførepensjon som er tegnet i et forsikringsselskap tilsvarer i de fleste tilfeller mellom
kr. 40 000 og kr.150 000. Uførepensjonen utbetales etter utløpt karens og så lenge som uførheten varer.  Når krav om utbetaling behandles i forsikringsselskapet skal selskapet foreta en selvstendig vurdering i henhold til selskapenes egne vilkår. Likevel vil trygdeetatens beslutning om tilståtte attføringspenger, rehabiliteringspenger eller uførepensjon utgjøre den vesentligste dokumentasjon ved forsikringsordninger som sikrer rettigheter ved tap av arbeidsevne, liv eller helse. Selskapene innhenter både medisinske opplysninger og vedtaksopplysninger fra trygdekontoret. 
 
I mange forsikringssaker vil trygdeopplysningene være den eneste eller den viktigste dokumentasjonen som ligger til grunn for selskapets avgjørelse. Dette gjelder ved forsikringer om uføreerstatninger, herunder både pensjon og kapitalerstatning og yrkesskadeerstatning, men også ved ulykkesdekninger som erstatter medisinsk invaliditet.
 
Enkelte forsikringsordninger er også, etter lovgivers påbud, bygget opp slik at forsikringsselskapet er forpliktet til å legge trygdeetatens vurderinger og vedtak til grunn. Dette dreier spesielt om reglene som er gitt for individuelle pensjonsavtaler i Forskrift til utfylling og gjennomføring mv. av skatteloven av 26. mars 1999 nr. 14. § 6-47 og i lov om foretakspensjon § 6-1 og § 6-2. Forsikringsprodukter som bygger på dette regelverket vil trygdens avgjørelse om uføregrad og uførevarighet være helt avgjørende. Når rettigheter etter trygden bortfaller, bortfaller rettigheter etter forsikringsordningen også som en følge av dette.
 
Dersom trygdeetaten oppdager at trygdemottakeren har oppnådd sine trygdeytelser på feil grunnlag og feilen er oppstått som en følge av bevisst eller grovt uaktsomt avgitte opplysninger hos den trygdede, vil de etter å ha fastslått dette, stanse utbetalingene og eventuelt vurdere anmeldelse og/eller tilbakekreving av tilståtte ytelser. Typisk vil være at den trygdede faktisk er i arbeid eller i hvert fall jobber mer enn det som er opplyst, når forutsetningen for trygdeytelsen er at vedkommende er arbeidsufør. Utbetalinger fra forsikringsselskapet vil imidlertid fortsette, siden trygden mangler lovlig hjemmel til å melde fra til selskapet om forholdet de har avdekket. Avhengig av hvor mange år ytelsen er ment å vare, og hvor høy den avtalte pensjonen er, tilsvarer hvert enkelt tilfelle svært høye beløp.
 
Siden det ikke er tillat å ”vaske” lister over trygdemisbrukere mot forsikringsselskapenes lister over forsikringssvindlere er det ikke mulig å nøyaktig tallfeste hvilke beløp som hvert år svindles på denne måten. Det er likevel grunn til å anta at det dreier seg om betydelige beløp.
 
I 2004 var det nær 1,2 mill personer med hhv individuell pensjonsforsikring, private kollektive forsikringer og fripoliser. I underkant av 50 000 av disse personene mottok uføreytelser fra forsikringsselskapene. De fleste av disse personene vil også ha krav på ytelser fra folketrygden.
 
Trygdeetaten anmeldte i 2004 - 308 saker til politiet på grunnlag av antagelse om straffbart misbruk av trygdeytelser.  Det tilsvarende tallet for 2005, var 366 saker.  I tillegg til dette stanset trygden en mengde utbetalinger fordi det forelå misligheter som dannet grunnlag for å stanse erstatningen, men hvor det var antatt at dette ikke ville være tilstekkelig til å kunne påberope strafferettslige grunnlag. Det totale antallet trygdeytelser som stanses på grunnlag av trygdemisbruk, er derfor langt høyere enn det antallet som er anmeldt. Besparelser på stansninger av trygdeutbetalinger i 2005 har trygdeetaten selv beregnet til 70 millioner kr.
 
Kun et fåtall av disse sakene har forsikringsnæringen fått kjennskap til, og kun i de tilfeller der trygden har anmeldt saken og det under politietterforskningen har vært avdekket at også et eller flere forsikringsselskap har utbetalinger på den anmeldte. 
 
De som har sett muligheten for å motta trygdeytelser på feil grunnlag, antas også å ha sett muligheten for å kunne øke den økonomiske ”gevinsten” ved å tegne seg forsikringer som kommer til utbetaling på samme grunnlag. Denne gruppen vil derfor ofte tegne forsikringsordninger som er høyere enn gjennomsnittet. 
 
I 2004 ble det avdekket svindelforsøk i 114 saker innen liv og pensjonsforsikring. Antall avdekkede forsøk på forsikringssvindel har fra 2003 til 2004 økt med ca 24 % innen liv og pensjonsforsikring. Tilsvarende tall for 2005 er avdekket svindelforsøk i 216 saker. Det forventes fortsatt økning innenfor dette segmentet. I mange av disse sakene vil trygdeetaten fortsette utbetalingene, på et urettmessig grunnlag.
 
Vi har allerede eksempler på omfattende forsøk på forsikringssvindel hvor personer har tegnet uføreforsikringer i flere forskjellig selskaper. Ved søknad om utbetaling har det vært et samarbeid mellom lege og ”pasient”. Disse sakene er et utslag av organisert kriminalitet og ved avdekking av denne type saker finner man ofte en eller flere personer med tilknytning til kjente kriminelle miljøer. Flere av denne type saker har vært behandlet i rettssystemet.
 
Forsikringsnæringen frykter at over 3 milliarder kroner blir utbetalt som følge av forsikringssvindel. Her antar næringen at svindelomfanget innen liv og pensjonsforsikring er årlig på ca 1 milliard. De fleste av disse personene mottar imidlertid også ytelser fra folketrygden. Dette er et betydelig beløp og det anses å være et samfunnsproblem. Ytterligere en konsekvens av forsikringssvindel er premieøkning for selskapenes kunder.
 
 For å belyse noe av det økonomiske omfanget, samlet for trygd og forsikring, er følgende eksempel laget for å vise hva kostnadene for en person utgjør fra vedkommende er 35 år til oppnådd pensjonsalder på 67 år. Mann født i 1970, jobbet som faglært håndverker siden han var 21 år, arrangerer en falsk arbeidsulykke ved 35 års alder og som på dette tidspunktet har en årsinntekt på kr 350.000. Yrkesskaden gir 15% invaliditet og 100% uførhet
 
Fra trygden: 

182.000 i årlig pensjon
4.250 i årlig menerstatning
186.500,- pr. år
62.374 i engangserstatning 
Totalt etter 32 år 5.968.000,-
Fra forsikring: 

55.539 i menerstatning
1.756.022,- i grunnerstatning
Totalt 1.811.561,-
Samlet for trygd og forsikring utgjør dette kr 7.779.561,- for èn person.
 
Disse opplysningene har FNH tidligere oversendt Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) ved brev 06.07.2006.
 
5. Tidligere behandling av lovendringsforslag for å forebygge og avdekke trygdemisbruk
 
Regjeringen v/ Sosialdepartementet fremmet allerede i Ot.prp. nr 60 (2001-2002) forslag til flere tilføyelser i folketrygdloven § 21-4. Ett av endringsforslagene omhandlet bl.a. forsikringsselskapers rett til av eget tiltak og uten hinder av taushetsplikt å kunne informere trygdeetaten ved mistanke om uberettiget tilegnelse av trygdemidler. Departementet foreslo følgende tilføyelse i § 21-4 fjerde ledd:

”De som blir pålagt å gi opplysninger, erklæringer og uttalelser, plikter å gjøre dette uten ugrunnet opphold og uten hinder av taushetsplikt. Personer og institusjoner som kan pålegges å gi opplysninger, kan av eget tiltak og uten hinder av taushetsplikten informere trygdeetaten ved mistanke om uberettiget tilegnelse av trygdemidler. En institusjon eller person som i god tro har gitt trygdeetaten opplysninger med hjemmel i andre punktum, kan ikke trekkes til ansvar.”
Sosialdepartementet viste bl.a. til at trygdemisbruk blir avslørt for sent eller ikke overhode fordi personer eller institusjoner som kjenner til misbruk eller forhold som kan tyde på at det foregår misbruk, ikke kan gi opplysninger før det foreligger et pålegg fra trygdeetaten om dette. Departementet påpekte ellers at bl.a. forsikringsselskapers taushetsplikt virker som en beskyttelse av kriminelle overfor trygdeetaten.
 
I Ot.prp. nr. 60 (2001-2002), pkt. 2.3.3.3, oppsummerte Sosialdepartementet de ulike synspunktene fra høringsinstansene på følgende måte: 

”I denne sammenheng vil departementet bemerke at informasjon er nødvendig for å bekjempe trygdemisbruk enten misbruket kan straffes eller ikke. Trygdeetaten er nødvendigvis sentral i dette arbeidet. Det er all grunn til å tro at trygdemisbruk i utgangspunktet må avsløres av trygdeetaten selv. Politiet vil sjelden bli kontaktet før misbruket enten er avslørt eller sannsynlig. Forholdene må derfor legges til rette slik at det blir enklere for trygdeetaten å kontrollere og avsløre slike forhold. Til legeforeningens uttalelse bemerkes at denne lovendringen ikke tar spesielt sikte på leger. Trygdeetatens arbeid er avhengig av informasjon fra leger og etaten mottar derfor rutinemessig sensitiv informasjon fra leger i forbindelse med saksbehandlingen. Mange trygdeytelser er basert på slik informasjon som leger kan tenkes å gi i medhold av den foreslåtte bestemmelsen. Etter departementets mening innebærer ikke bestemmelsen noen vesentlig endring for legene. Departementet understreker at trygdeetaten er pålagt en streng taushetsplikt og er vant til å håndtere sensitive opplysninger. Det er således ingen grunn til tro at opplysningene kommer i urette hender.
 
Departementet er i og for seg enig i at mange som får en rett til å informerte trygdeetaten ikke har spesielle forutsetninger for å vurdere om det foreligger mulig straffbar tilegnelse av trygdemidler. Det foreslås derfor i stedet at opplysningsretten knyttes til mistanke om uberettiget tilegnelse av trygdemidler. Dette kriteriet vil være lettere å håndtere og er dessuten mer formålstjenlig for trygdeetaten. Departementet vil derfor understreke at ingen pålegges å gi informasjon, og ingen sanksjoner knyttes til det å unnlate å gi informasjon.
 
Etter dette foreslår departementet at de personer som kan pålegges å gi trygdeetaten informasjon, også skal kunne informere av eget tiltak og uten hinder av taushetsplikt.”
Under behandlingen av saken i Stortingets sosialkomité ble lovforslaget overraskende nedstemt av medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterparti. Vi viser her til komiteens merknader i Innst.O. nr. 56 (2001-2002), pkt. 2.3.2. 
 

------oOo------
 
FNHs kontaktperson i saken er underdirektør Hans-Jacob Anonsen. Hans kontaktopplysninger er tlf: 23 28 44 23 / 91 51 12 34 og e-post: hans.jacob.anonsen@fnh.no.
 
Med vennlig hilsen
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Finans og juridisk avdeling
 
Tore Andreas Hauglie
Avdelingsdirektør
 

Kopi: Arbeids- og inkluderingsdepartementet