Notat til Stortingets finanskomité om pensjonsmeldingen

Stortingets Finanskomité

0026 OSLO

  

07.02.2005

Vår ref: 2004/00038LPA/FH

  

Høring i Stortingets finanskomite – St.meld. nr. 12 (2004-2005) Pensjonsreform – trygghet for pensjonene

 

Regjeringen har med fremleggelsen av St.meld. nr. 12 (2004-2005) Pensjonsreform – trygghet for pensjonene, fulgt opp Pensjonskommisjonens innstilling, NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd – Bærekraftig pensjon for fremtida. Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) mener regjeringens forslag til hovedprinsipper for en pensjonsreform bør være et godt utgangspunkt for bred politisk enighet om en av dette tiårets viktigste samfunnsreformer.

 

FNHs hovedsynspunkter på St.meld. nr. 12 (2004-2005) er:

 

·        FNH mener det er behov for en reform av folketrygdens alderspensjon. Pensjonskommisjonen har med tydelighet vist at dagens alderspensjonssystem ikke er bærekraftig. Sett i lys av den demografiske utviklingen vi står foran og det faktum at oljeressursene vil tømmes, er det å bringe veksten i kostnadene til alderspensjon under kontroll kanskje den viktigste politiske og økonomiske utfordringen for Norge i dette tiåret. Samtidig er det viktig at arbeides videre med å redusere ugiftene til uføre- og syketrygd. Dekning av de økte pensjonsutgiftene gjennom økte skatter vil redusere verdiskapningen mer enn selve skatteøkningen slik det bl.a. er påvist i Økonomiske Analyser nr 5/2004 fra Statistisk sentralbyrå.

 

·        FNH mener regjeringens forslag til reform vil gjøre pensjonssystemet mer økonomisk robust. Forslagene om innføring av delingstall, fast indeksering av pensjoner og ulike insentiver til økt arbeidstilbud vil bidra positivt til dette. FNH mener regjeringens forslag om avkortning av pensjonsytelsene ved tidligpensjonering, samt en overgang fra besteårsregel til livsløpsbasert pensjonsopptjening (kombinert med økt omsorgsopptjening) vil bidra til å styrke arbeidstilbudet.

 

·        FNH mener obligatorisk tjenestepensjon må bygge på dagens pensjonslover, dvs. regjeringens modell 2. Dette gir den beste løsningen og er eneste mulighet for raskt å innføre tjenestepensjon for alle. FNH går samtidig sterkt imot regjeringens modell 1 for obligatorisk tjenestepensjon, en statlig innskuddsordning for alle arbeidstakere.

 

·        FNH mener selvstendig næringsdrivende må ha anledning til å spare til pensjon med like god skattebegunstigelse som ansatte som kan tilknyttes en kollektiv tjenestepensjonsordning. Blant annet i denne forbindelse mener FNH det er behov for endringer i skattereglene for individuelle pensjonsavtaler (IPA) som blant annet sikrer symmetriske skatteregler ved inn- og utbetaling.

 

·        FNH beklager at regjeringen ikke foreslår en reell fondering av pensjonsforpliktelsene. Manglende reell fondering gir høyere risiko for overforbruk av oljeinntekter. Når den enkelte opplever et eierskap til sin del av pensjonsformuen gir det større trygghet for pensjonsrettighetene, og stimulerer til arbeid. Vi mener det er mulig å overføre deler av statens betydelige eierskap til norske husholdninger uten at det skapes økt forbruksetterspørsel eller uønskede fordelingsvirkninger.

 

·        FNH beklager også at Statens Pensjonskasse ikke foreslås fondert, til tross for at en samlet pensjonskommisjon gikk inn for dette. Statlige arbeidsgiveres pensjonsforpliktelser bør fonderes på samme måte som andre tjenestepensjonsforpliktelser blant annet for å sikre like konkurransevilkår mellom statlige, kommunale og private arbeidsgivere.

 

·        FNH støtter regjeringens forslag om at alle skal få en egen pensjonskonto.

 

·        En pensjonsreform innebærer store endringer i befolkningens langsiktige økonomiske sparing og tilpasning for øvrig. FNH ser det derfor som ønskelig at hovedtrekkene i pensjonssystemet fastsettes raskt.

 

En viktig samfunnsreform

 

Folketrygden er bærebjelken i det norske velferdssystemet, men utsettes nå for et stadig større press. Vi lever lengre, vi begynner senere i arbeid, vi pensjonerer oss tidligere og ikke minst – vi føder færre barn. De nyeste beregningene i Perspektivmeldingen viser at med uendret regelverk vil utgiftene til alders-, uføre- og etterlattepensjoner øke fra 9 prosent av BNP i dag til nesten 20 prosent i 2050. Å møte dette finansieringsbehovet med å øke skattene på arbeid og kapital vil svekke verdiskapningen, og dermed vekstevnen i norsk økonomi vesentlig, jf. beregningene i Økonomiske Analyser nr 5/2004 fra Statistisk sentralbyrå.

 

Det overordnede målet med en pensjonsreform må være å lage et pensjonssystem som er tilpasset den virkelighet som er beskrevet i Perspektivmeldingen, og at pensjonssystemet blir stabilt over lang tid. Det er derfor positivt at regjeringen går inn for endringer i pensjonssystemet som skal sikre at ikke en urimelig stor byrde legges på kommende generasjoner. Velferdsstatens målsetting om rettferdig fordeling av godene må ikke bare gjelde mellom grupper i dagens samfunn, men også mellom generasjonene.

 

Flere eldre vil gi større behov for helse- og omsorgstjenester. Behovet for arbeidskraft innenfor helse- og omsorgssektoren vil stige i årene framover, og siden tilgangen på arbeidskraft er begrenset, kan det innebære at arbeidskraft til disposisjon for andre formål vil bli redusert. Det blir derfor avgjørende at folk står i arbeid lengre. En pensjonsreform er derfor også en samfunnsreform.

 

FNH vil samtidig minne om at kun halvparten av netto innstramningsbehov som Pensjonskommisjonen anslår antas å være dekket inn dersom Stortinget følger opp alle kommisjonens forslag. Regjeringens forslag til innstramminger er følgelig kun å betrakte som en minimumsløsning.

 

FNH mener at det bør fattes forpliktende vedtak om hovedtrekkene i en reform i folketrygdens alderspensjon før Stortingsvalget.

 

 

Det må alltid lønne seg å jobbe

 

Det er etter FNHs oppfatning ingen vei utenom en reform av folketrygden. Målet må imidlertid ikke bare ensidig være å redusere veksten i folketrygdens utgifter. Det er like viktig å bygge inn i folketrygden insentiver til en bedre bruk av samfunnets menneskelige ressurser, først og fremst gjennom å stimulere evnen og viljen hos den enkelte til å stå lenger i arbeid og til å ta et større ansvar for egne levekår som pensjonist.

 

Et pensjonssystems primære oppgave er etter FNHs syn å sikre at den enkelte har en viss minimumsinntekt i alderdommen (grunnsikring), og eventuelt at pensjonsinntekten samtidig står i et visst forhold til inntekten som yrkesaktiv (standardsikring). Pensjonssystemet bør ikke innrettes for å oppfylle andre samfunnsmessige eller sosialpolitiske formål på bekostning av sitt hovedformål. Det ønskede omfang av omfordeling innenfor folketrygden bør derfor ivaretas innenfor en skattefinansiert grunnsikring, mens standardsikringen i størst mulig grad bør reflektere innbetalingene av pensjonspremier. Inntektsutjevningen for øvrig bør overlates til skattesystemet.

 

Med en slik innretning mener vi at pensjonssystemet, i tillegg til å ivareta sitt hovedformål, også vil kunne bidra til økt arbeidsinnsats og yrkesdeltakelse, særlig blant eldre. I en reformert folketrygd bør en styrke sammenhengen mellom arbeidsinntekt og pensjon for å gjøre det mer attraktivt å arbeide lenger.

 

Besteårsregelen, som av mange er trukket frem som et viktig likestillingspolitisk virkemiddel, er ikke forenlig med et pensjonssystem der en ønsker en styrket sammenheng mellom arbeidsinnsats og nivået på ytelsene fra folketrygden. Regelen har åpenbare svakheter, og bidrar blant annet til å gjøre ytelsene fra folketrygden vilkårlige og urettferdige ved at personer med vidt forskjellige yrkeskarrierer kan få samme pensjon, samtidig som personer med lik inntekt over livsløpet kan få svært forskjellig pensjon. Samtidig viser forskning at besteårsregelen i størst grad har vært, og i overskuelig fremtid fortsatt vil være, mest til gunst for menn med høye inntekter[1].

 

Regjeringens forslag om avkortning av pensjonsytelsene ved tidligpensjonering, samt en overgang fra besteårsregel til livsløpsbasert pensjonsopptjening vil bidra til dette, og er derfor viktig for å sikre et bærekraftig pensjonssystem. Forslagene vil gjøre pensjonssystemet mer rettferdig, samtidig som det blir mer attraktivt å jobbe. Samtidig foreslår regjeringen å bedre ordningen med pensjonsopptjening til personer med ulønnede omsorgsoppgaver. FNH mener dette er en bedre og mer målrettet måte å ivareta de likestillingspolitiske hensyn enn ved bruk av besteårsregelen.

 

Obligatorisk tjenestepensjon må bygge på dagens tjenestepensjonsordninger

 

Regjeringen har i St.meld. nr. 12 (2004-2005) presentert tre ulike modeller for innføring av en obligatorisk tjenestepensjon. FNH mener en obligatorisk tjenestepensjon må bygge på dagens pensjonslover, dvs. regjeringens modell 2.

 

Det er flere årsaker til at FNH mener at obligatorisk tjenestepensjon må bygge på dagens pensjonsregelverk:

 

-         Det er relativt enkelt å raskt innføre minstestandarder i dagens pensjonslover, mens opprettelsen av en statlig innskuddsordning, regjeringens modell 1, vil ta lang tid å innføre. Følgelig er regjeringens modell 2 eneste mulighet for å oppnå målsetningen om tjenestepensjon for alle innføres innenfor den tidsramme arbeidstakerorganisasjonene har signalisert at dette skal være på plass.

-         Etablerte tjenestepensjonsordninger som tilfredsstiller minstestandardene vil kunne fortsette som før. Følgelig vil en også unngå fortrengning av eksisterende tjenestepensjonsordninger.

-         Det totale pensjonssystemet blir mindre komplisert for folk flest. Dersom det innføres en statlig innskuddsordning vil arbeidstakere med tjenestepensjon måtte forholde seg til en ny pensjonspilar. Dette vil bidra til økt usikkerhet om egen økonomi som pensjonist. Med en obligatorisk tjenestepensjon baserte på dagens pensjonslover vil det ikke bli nødvendig å forholde seg til en ny type pensjoner.

 

FNH går imot forslaget om at obligatorisk tjenestepensjon skal innrettes som en statlig innskuddsordning. En slik ordningen vil omfatte alle arbeidstakere, også de som allerede har tjenestepensjon. Konsekvensen kan bli at mange vil få lavere samlet pensjon fordi den statlige innskuddsordningen vil fortrenge bedre eksisterende tjenestepensjonsordninger. 

 

FNH ser ikke at det kan brukes som en innvending mot en obligatorisk tjenestepensjon som bygger på dagens pensjonsregelverk at en slik ordning ikke har sanksjonsmuligheter. Selv om innbetalingen skjer til et privat selskap, vil det offentlige (ved for eksempel Brønnøysundregistrene) for eksempel kunne kreve revisorbekreftet attest på at pensjonspremie i tråd med kravene til obligatorisk tjenestepensjon er innbetalt. Dersom slik attest ikke leveres kan dette danne grunnlag for tvangsoppløsning.

 

Selvstendig næringsdrivende må få pensjon på like vilkår – IPA-reglene må forbedres

 

Selvstendige næringsdrivende kan i dag ikke tilknyttes en kollektiv tjenestepensjonsordning med de skattefordeler det ligger i denne typen pensjonssparing. De individuelle pensjonsproduktene som denne gruppen derfor må velge om de ønsker å spare til pensjonisttilværelsen, er imidlertid gitt vesentlig mindre skattefordeler enn de kollektive ordningene.

 

FNH mener det er urimelig at ulike grupper i arbeidslivet, avhengig av om de er ansatte eller driver for seg selv, tilgodeses med ulik grad av skattebegunstigelse på de pensjonsprodukter de har mulighet til å spare i. Skattereglene for individuelle pensjonsavtaler (IPA) bør derfor forbedres.

 

Skattereglene for IPA innebærer at innbetalinger skal trekkes fra i alminnelig inntekt hvor skattesatsen er 28 %, mens utbetalinger beskattes som pensjonsinntekt hvor høyeste skattesats i dag er 44,5 %. For at ordningen skal gi en skattefordel må det derfor gå et visst antall år mellom innbetaling og utbetaling. Gevinsten ved utsatt beskatning av innbetalte midler gjennom inntektsfradraget, fravær av løpende beskatning av avkastningen og fritak for formuesskatt på oppspart kapital må til sammen oppveie at utbetalingene beskattes med en høyere sats enn innbetalingene har gitt fradrag for. Fra et eller annet tidspunkt, som på forhånd vil være ukjent for den enkelte skatteyter, vil således ytterligere innbetalinger under avtalen være skattemessig ulønnsomme. Det nøyaktige antall år før utbetalingstidspunktet dette skjæringspunktet inntrer vil variere, blant annet med hvilken skattesats den enkeltes marginale pensjonsinntekt vil bli beskattet med og med det generelle rentenivået både i innbetalings- og utbetalingsperioden. Dessuten vil risikoprofil på forvaltningen måtte tas med i vurderingen. Det vil derfor normalt ikke være mulig, verken for den enkelte eller for institusjonene som skal selge, forvalte og gi veiledning om pensjonsproduktene, på forhånd å si når dette skjæringstidspunktet inntrer. Mange vil i ettertid oppleve at de siste års innbetalinger viste seg å være skattemessig ulønnsomme, eller at de avbrøt innbetalingene for tidlig.

 

Det er vanskelig å se noen god begrunnelse for denne asymmetriske skattebehandlingen. Etter vår oppfatning bidrar asymmetrien i skattereglene vesentlig til å svekke ordningenes gjennomslag i markedet. Mange finner at den skattemessige usikkerheten ved ordningen er uheldig, og at mer skatt på senere utbetalinger er urimelig. Den asymmetriske behandlingen av fradrag og utbetalinger under IPA-ordningen rammer en del grupper så sterkt at det i mange tilfeller vil være en skatteulempe forbundet med sparing i IPA.

 

Det vil forenkle ordningene vesentlig om skattereglene for inn- og utbetalinger var symmetriske, med fradrag i, og beskatning som alminnelig inntekt. Når skatteyteren setter til side en del av den årlige inntekten til sikring av fremtidig pensjon, oppnås ved dette en utsettelse av skatteplikten som vil være lik for alle. Skatteutsettelsen vil være motstykket til at pengene hele tiden står bundet og ikke kan benyttes for noe annet formål enn pensjon. Midlene kan heller ikke pantsettes.

 

At fordelen av skatteutsettelsen på denne måten øker jo lenger midlene er bundet synes som en rimelig premiering av langsiktigheten i sparingen. En slik skattesymmetri vil dessuten forenkle den ligningsmessige behandlingen og det administrative arbeidet i institusjonene, som ikke vil behøve å innhente skattekort og foreta ulike individuelle skattetrekk. Med innføring av en ensartet og felles skattesats på utbetalingene kan en dessuten, dersom det er ønskelig, legge opp til en ordning med kildebeskatning.

 

FNH vil videre påpeke at fradragsrammen for IPA på kr 40 000 årlig, har vært nominelt uendret siden 1997. Vi mener det er behov for å øke fradragsrammen vesentlig, senest ved innføring av modernisert folketrygd. Vi mener videre at fradragsrammen bør reguleres jevnlig, og da med samme indeks som pensjoner under opptjening.

 

Uheldig fonderingsløsning

 

Regjeringen går inn for at folketrygden også i fortsettelsen skal være basert på løpende finansiering – ”pay as you go”. Dermed går den inn for å videreføre et finansieringssystem for folketrygden som har vist seg å ha en rekke svakheter knyttet til manglende transparens, konsekvens og forutsigbarhet. Systemet er dessuten utsatt for en ikke ubetydelig politisk risiko. Forslaget om å opprette et Statens Pensjonsfond innebærer ikke reell fondering, men opprettelsen av et statlig bufferfond som ikke engang er øremerket pensjoner.

 

FNH mener at deler av alderspensjonsforpliktelsene i folketrygden i stedet bør sikres i en reell og regnskapsmessig fondering der den enkelte også gis eiendomsrett til fonderte pensjonsmidler.

 

Forslaget om å videreføre handlingsregelen for bruk av oljeinntekter er den eneste beskyttelsen mot overforbruk av oljeinntekter. Dette innebærer at det fortsatt vil ligge en betydelig politisk risiko knyttet til utviklingen av alderspensjonene. Erfaringene fra handlingsregelen for innfasing av oljepenger viser at den politiske risikoen knyttet til slike regler og retningslinjer er reell.

 

Statens Pensjonskasse bør fonderes

 

FNH ser med undring på at regjeringen velger å ikke følge opp Pensjonskommisjonens forslag om fondering av pensjonsforpliktelsene i Statens Pensjonskasse. 

 

En fondering vil i første rekke bidra til å synliggjøre kostnadene knyttet til pensjonsforpliktelsene for arbeidsgivere med pensjonsordning i Statens Pensjonskasse. De faktiske kostnadene knyttet til et ansettelsesforhold kommer i dag ikke klart frem for statlige arbeidsgivere, blant annet fordi ordningen ikke er fondert. Dette innebærer at statlige virksomheter kan opptre suboptimalt, ved at de bruker mer arbeidskraft enn de samfunnsøkonomiske kostnadene tilsier.

 

Slik pensjonsordningen i offentlig sektor er innrettet i dag, er de ansatte blant annet sikret en G-regulering av pensjonene. I kommunal sektor har alle arbeidsgivere ansvar for å oppregulere de pensjonsrettigheter som er opptjent hos arbeidsgiveren. Dette gjelder også etter at arbeidstakerne har skiftet jobb. I statlig sektor er det en annen ordning. Når en arbeidstaker fratrer med oppsatte pensjonsrettigheter i statlig sektor, har imidlertid ikke arbeidsgiveren lenger noe ansvar for finansiering av den opptjente pensjonsrettigheten. Det er staten ved Statens Pensjonskasse som overtar ansvaret for finansieringen. FNH mener dette er en uheldig finansieringsordning fordi de faktiske kostnader knyttet til et ansettelsesforhold ikke kommer klart frem for statlige arbeidsgivere.

 

Positivt med egen pensjonskonto

 

FNH støtter regjeringens forslag om at alle skal få en egen pensjonskonto der en vil få informasjon om forventet årlig pensjon og hvordan ens beregnede pensjonsformue utvikler seg over tid. I dag vet de færreste hvilken pensjonsytelse de kan forvente seg når de en gang i fremtiden skal pensjonere seg, eller hvilke rettigheter de allerede har opptjent. En egen pensjonskonto vil bidra til bedre denne situasjonen.



[1]Se for eksempel artikkel av Charlotte Koren (NOVA) i Trygd&Pensjon 5-2003.