Notat til Stortingets finanskomité om ny livsforsikringslovgivning

Til:    Stortingets Finanskomité    

Fra:   Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH)

 

Høring om Ot. Prp. Nr. 74 (2003-2004) om ny livsforsikringslovgivning

 

Finansdepartementet la 28.05.04 fram et lovforslag som følger opp Banklovkommisjonens 7. delutredning (NOU 2001: 24), jf. Ot. prp. nr. 74 (2003-2004) om ny livsforsikringslovgivning. Det er flere positive forslag i proposisjonen. Lovforslaget innebærer et klarere skille mellom kundens midler og eiernes midler. Av andre positive elementer kan nevnes forslaget om å oppheve det særnorske kravet om livs- og fondsforsikring i atskilte selskap.

 

FNH mener imidlertid at lovforslaget ikke i tilstrekkelig grad følger opp Hope-utvalgets intensjoner om modernisering av virksomhetsregler i livsforsikring, jf. NOU 2000: 9. Lovforslaget har noen svakheter som bør rettes opp hvis den nye lovreguleringen av forsikringsvirksomheten skal bli en god lov for både kunder og livsforsikringsselskaper. Tiltak som stimulerer livsforsikringsselskapene til en effektiv, langsiktig forvaltning av pensjonsmidlene er særlig påkrevd. Nedenfor gjennomgås noen endringer som FNH mener er nødvendige.  

 

Pris for forvaltning

 

I Ot. prp. nr. 74 (2003-2004) foreslås det at det skal fastsettes en pris for forvaltning og at den tradisjonelle overskuddsdelingen opphører. 

 

FNH mener imidlertid at det bør åpnes for mer fleksible regler for prising av forvaltning. I den forbindelse ønsker FNH at følgende vurderes:


a) Et priselement som utgjør et fast beløp, fastsatt i forkant og som innbetales i forkant.
b) Et priselement som knyttes til resultat av forvaltningen, for eksempel et variabelt beløp knyttet til eventuell meravkastning utover beregningsrenten der satsen er fastsatt i forkant og selve avregningen skjer i ettertid.

c) Et priselement som er likt det suksesshonorar livsforsikringsselskapet må betale til ekstern forvalter, dersom forvaltningen er satt bort. Suksesshonoraret bekjentgjøres i forkant, men avregnes i etterkant.

 

Det er vanlig at forvaltere tar suksesshonorar dersom de oppnår meravkastning i forhold til de referanseindekser forvaltningen måles mot. Regnskapsreglene for livsforsikringsselskaper krever imidlertid en bruttoføring av inntekter og utgifter til forvalter, noe som vil føre til økte administrasjonskostnader når avkastningen øker. For å motvirke dette må selskapene ha anledning til å belaste kundene disse honorarene.

 

Med FNHs forslag – der punkt b) og c) er nytt i forhold til Ot.prp. 74 (2003-2004), oppnås tre forhold som er gunstig både for kunder og livsforsikringsselskaper:

 

i) den faste prisen som skal innbetales i forkant kan settes noe lavere enn den ville blitt etter lovforslaget

ii) selskapenes gis et økonomisk incentiv til å oppnå en avkastning utover beregningsrenten

iii) selskapene vil kunne benytte suksesshonorar til forvaltere som lykkes i å slå de indekser de måles mot

 

Det er en betydelig svakhet ved Finansdepartementets forslag at selskapene ikke har noen direkte økonomiske incentiver til å oppnå meravkastning utover beregningsrenten. Om selskapet oppnår 4% avkastning eller 14% avkastning vil ikke gi forskjell i direkte uttelling til selskapets eiere. 

 

Avkastning på pensjonsmidlene er en viktig finansieringskilde for kundenes pensjonskostnader. Det er derfor viktig at regelverket utformes slik at selskapene i størst mulig grad gis incentiver til å oppnå en meravkastning utover beregningsrenten, i tråd med kundenes interesser.

 

FNHs forslag vil i større grad stimulere til en langsiktig risikotagning som både kunder og selskapets eiere vil være tjent med. Siden prisingen skal gjøres i forkant og være kjent, vil konkurransen sørge for at satsene vil ligge på et moderat nivå. Det kan likevel være greit å angi et øvre tak slik at det ikke tas ut for mye godtgjørelse i etterkant.

 

FNHs forslag kan innarbeides i lovteksten på flere måter, for eksempel ved å gi følgende tilføyelse i § 8a-9 1. ledd, 3. punktum etter ”etter fradrag av avsetning etter beregningsgrunnlaget for kontrakten”:


”og etter fradrag av avtalt suksesshonorar og inntil 10% av avkastningen utover beregningsrenten, hvis dette er tatt inn som en del av pris for forvaltning, jfr. § 8a-3 2. ledd punkt b).”     

 

For å sikre at prisingsstrukturen for kommunale pensjonsordninger ikke bryter med innføring av den nye pris for forvaltning, bør det videre presiseres at ”pris for forvalting kan utjevnes helt eller delvis. I den grad prisen utjevnes, skal det skje i forhold til premiereserven.”

 

Bruk av tilleggsavsetninger ved negativ avkastning

 

FNH er bekymret for at forslaget til nytt lovverk ikke i tilstrekkelig grad støtter opp om en effektiv, langsiktig forvaltning av kollektive ytelsesbaserte pensjonsordninger uten investeringsvalg. FNH vil i den forbindelse blant annet vise til at det foreslås å lovfeste at tilleggsavsetninger ikke skal kunne benyttes ved negativ avkastning, jfr. § 8 a 17 fjerde ledd, siste punktum. FNH mener dette utgjør en uheldig begrensning i mulighetene til å anvende tilleggsavsetningene som bufferkapital. Av hensyn til det langsiktige kostnadsnivået for kundene er det viktig at regelverket i størst mulig grad stimulerer til en mest mulig effektiv forvaltning av kundemidlene.

 

En effektiv forvaltning vil kunne bidra til en meravkastning på kundenes midler over tid. Det er derfor i kundenes interesse at tilleggsavsetningenes stilling som bufferkapital styrkes. Utvidet mulighet til også å kunne benytte tilleggsavsetninger ved negativ avkastning vil innebære en slik styrking. FNH mener det derfor er viktig av lovverket åpner for at tilleggsavsetninger også kan benyttes ved negativ avkastning. FNH har merket seg at både Kredittilsynet og Norges Bank har gått inn for en tilsvarende endring. FNH har videre merket seg et fellesbrev fra NHO, LO og Pensjonskasseforeningen datert 28.04.03 til finansministeren der det som et tiltak for styrking av ytelsesbaserte ordninger, blant annet tas til orde for at det bør åpnes for anvendelse av tilleggsavsetninger ved negativ avkastning for pensjonskasser og livsforsikringsselskaper.

 

Den årlige rentegarantien kombinert med de foreslåtte regler for bruk av tilleggsavsetninger medfører at livsforsikringsselskapene vil være mer forsiktige i sin kapitalforvaltning for å unngå negativ avkastning og tap på egenkapitalen. Selskapene vil tilpasse seg slik at sannsynligheten for negativ avkastning et enkelt år blir minst mulig. Alternativt vil prisen på rentegarantien bli svært høy.

 

Et eksempel kan illustrere dette; i det første scenariet tilpasser selskapet seg forsiktig for ikke å få negativ avkastning, mens i det andre tilfellet tilpasser selskapet seg slik det ut fra en mer langsiktig markedsvurdering mener er best. Det er antatt at egenkapitalen utgjør 4 pst. av kundekapitalen.

 

Scenario 1: Selskapet tilpasser seg forsiktig og oppnår en avkastning over tre år på 4 pst., 2 pst. og 0 pst. (gjennomsnittlig 2 pst. pr. år over perioden)

 

Scenario 2: Selskapet tilpasser seg slik det mener er best ut fra en mer langsiktig markedsvurdering. Selskapet oppnår en avkastning på 7 pst., 4 pst. og –2 pst. Selskapet oppnår i dette scenariet en høyere avkastning for kunden (i gjennomsnitt 3 pst. pr. år). Slik regelverket er foreslått lovfestet (og slik det praktiseres i dag) ville imidlertid egenkapitalen halveres det siste året som følge av at tilleggsavsetninger ikke kan benyttes til å dekke den negative avkastningen.

 

Selskapet vil i det siste scenariet ha en bedre forvaltning for kundene, men vil bli satt under administrasjon på grunn av for lav kapitaldekning eller vil måtte gjennomføre en betydelig egenkapitalemisjon i et vanskelig marked. Selskapet vil, slik regelverket nå er utformet, tilpasse seg for å unngå en slik situasjon, med de negative følger det vil ha for avkastningen på kundenes midler. Både kunder og livsforsikringsselskapene taper på dagens regelverk.   

 

FNHs forslag vil i større grad gjøre det mulig å kjøpe aksjer i et lavt marked og i mindre grad enn i dag måtte selge seg ut når markedet er dårlig. Dette vil også virke stabiliserende på finansmarkedene og ikke som i dag bidra til å forsterke svingingene.

 

Lovforslaget innebærer ingen endring fra dagens regelverk mht. negativ avkastning. FNH har lenge ønsket å endre dagens praksis, og behovet er nå større enn noen gang. Det er ikke unaturlig å se for seg et scenario med lav rente i flere år. Med lav rente vil renteavkastningen ligge nærmere beregningsrenten enn tidligere. Dermed har selskapene mindre buffer i årets avkastning utenom aksjer enn tidligere. Muligheten for å oppnå år med negativ avkastning øker derfor.

 

Resultatet blir svekket risikoevne i selskapene, noe som til syvende og sist vil gå utover kundenes avkastning. Lovforslaget går således i gal retning ved å foreslå å lovfeste dagens regelverk som er åpenbart uheldig for kunder og livsforsikringsselskaper.

 

FNH ber derfor Stortinget om å gå imot regjeringens forslag til § 8 a 17 fjerde ledd, siste punktum. Videre bør Stortinget be om at Departementet gjennom forskriftsendring og eller forslag til nødvendige lovendringer sørger for at tilleggsavsetninger kan benyttes når avkastningen faller under beregningsrenten – uten begrensingen at bruk av tilleggsavsetninger det enkelte år begrenses til det beregningsrenten utgjør.

 

Kursreguleringsfond

 

FNH støtter forslaget om at kursreguleringsfondet skal være et kundeeid ikke fordelt fond, jf. proposisjonens kapittel 9. Det vil stanse mulighetene for flyttearbitrasje under dagens regelverk som kunder som flytter ofte har kunne oppnå på bekostning av kunder med et langsiktig kundeforhold. Det henvises til at Hope-utvalget (NOU 2003: 9) gikk inn for at det er et viktig mål for arbeidet med modernisering av virksomhetsreglene i livsforsikring, at regelverket ikke gir insentiver til flyttearbitrasje.

 

I Banklovkommisjonens 7. delutredning (NOU 2001: 24) om ny livsforsikringslovgivning heter det i kapittel 11.3.3 blant annet at:

 

”Kursreservene er som nevnt en variabel størrelse. Andre forhold konstante, vil kursreserven i selskapet på et gitt tidspunkt gradvis bli realisert i takt med selskapets omsetning av verdipapirene i sin portefølje. De realiserte kursgevinstene inntektsføres samtidig som kursreguleringsfondet reduseres tilsvarende. Dermed vil gevinstene inngå i de midler som er utgangspunktet for beregning og fordeling av overskudd. I tiden inntil realisering av kursgevinstene vil imidlertid en rett til andel av kursreserven ha liten eller ingen betydning for forsikringstakere flest. Der er således omløpshastigheten i verdipapirporteføljen som vil bli bestemmende for når de verdier kursreserven representerer vil kunne komme forsikringstakerne til gode.

 

Det någjeldende regelverk om fordeling og håndtering av kursreserve kan vanskelig forstås uten at en tar hensyn til at omløpshastigheten i selskapenes verdipapirporteføljer var vesentlig lengre da regelverket ble utformet enn det er i dag. Det fremgår av regelverket at man den gang la til grunn en omløpshastighet på om lag 24 mnd. I dag er den neppe over 12 mnd., i mange sammenhengeratskillig kortere. (…)

 

I forhold til forsikringstakerne og deres rett til overskudd står vi i hovedsak overfor et periodiseringsspørsmål.

 

(…) I betraktning av periodiseringsproblemets begrensede omfang og betydning sett fra forsikringstakernes side er det derfor meget som taler for at reglene om fordeling av kursreserver nå bør oppheves. Reglenes begrunnelse er i det vesentlige bortfalt som følge av utviklingen. (…)

 

Opphevelse av reglene om fordeling av kursreserve vil kunne innebære ikke ubetydelige kostnadsbesparelser i livselskapene, og en vil kunne oppnå en god del når deg gjelder forenkling av regelverket. Flere av Kredittilsynets forskrifter vil kunne oppheves. Det vil også kunne gjennomføres atskillige forenklinger i forskrift 1990-06-01 nr. 430 om overskudd i livsforsikring og forskrift 1991-11-27 nr. 757 om rett til overføring av oppsamlede midler knyttet til kollektiv eller individuell livs- eller pensjonsforsikring, samt forskrift 1995-05-26 nr. 583 om kontoføring og kontoutskrift i livs- og pensjonsforsikring.”

 

Når Finansdepartementet signaliserer en slik endring og Stortinget forhåpentlig gir sin tilslutning, er det samtidig viktig at endringen ikke gjøres slik at det oppstår et press for å utnytte flyttearbitrasjen for siste gang. FNH mener det er påkrevd at det i forskrift eller på annen måte raskt klargjøres hvilke overgangsordninger som vil gjelde, eventuelt at kursreservene straks unntas ved flytting. Det bør gå maksimalt to måneder fra Stortingets vedtak til regelverket settes i kraft på dette punktet.

 

Kredittilsynets rapport om tiltak for mer langsiktig forvaltning av pensjonsforsikringsmidler

 

Parallelt med departementets arbeid med lovforslaget har Kredittilsynet lagt fram en rapport om tiltak for mer langsiktig forvaltning av pensjonsforsikringsmidler. Rapporten inneholdt bl.a. en skisse til en ny type livsforsikringskontrakt. Rapporten ble oversendt Finansdepartementet i brev datert 16.09.03. Det fremgår av proposisjonens avsnitt 1.1 at Banklovkommisjonen har fått i oppdrag å vurdere deler av rapporten. FNH støtter Kredittilsynets målsetting om at rammebetingelsene bør legge til rette for mer langsiktig forvaltning av langsiktig pensjonssparing. Som Kredittilsynet påpeker er aksjeandelen i norske livsforsikringsselskaper lav i internasjonal målestokk.

 

I FNHs brev datert 27.10.03 til Finansdepartementet heter det bl.a. om Kredittilsynets rapport:

 

”(…) I Kredittilsynets rapport er det lagt vekt på tiltak som kan øke avkastningen av de forvaltede midler uten å svekke sikkerheten for de opptjente rettigheter, og samtidig sikre egenkapitalen i livselskapene bedre enn det foreslåtte regelverkt. FNH mener det er viktig at disse forslagene vurderes seriøst.

 

Kredittilsynet mener det er behov for å bedre rammebetingelsene for ytelsesbaserte pensjonsordninger. Et viktig punkt som ikke er tatt opp av Kredittilsynet tidligere i den forbindelse, er forslaget i rapporten deres om at det gis åpning for en ny type langsiktige pensjonsforsikringskontrakt der foretakene og livselskapene forpliktes til å la overskuddet i minst en femårsperiode inngå i et overskuddsfond. Overskuddsfondet benyttes som bufferkapital for å øke den risikobærende evnen, samt til å sikre at forsikringstekniske avsetninger holdes på samme nivå som tidligere.

 

FNH støtter forslaget om denne type produkter og tror slike produkter vil være etterspurt i markedet, særlig fra store kunder. Det må imidlertid foretas en nærmere vurdering av den konkrete utforming av regelverket knyttet til denne type produkt. FNH stiller seg gjerne til disposisjon for å diskutere utformingen. (…)”

 

FNH mener Stortinget bør be Finansdepartementet om så snart så mulig å fremlegge et lovforslag med forslag til tiltak som fremmer en slik målsetting. FNH mener det er ønskelig at det er samtidighet i implementeringen av de nye virksomhetsreglene og et evt. nytt regelverk med mulighet for mer langsiktig forvaltning.

 

Risikoresultat

 

FNH mener at forslaget om at positivt risikoresultat som en hovedregel skal tilfalle kundene i sin helhet, mens negativt risikoresultat skal det dekkes av selskapet, er uheldig. FNH mener det bør vurderes om risikoresultatet som hovedregel i loven heller bør behandles på samme måte som departementets forslag til fordeling av administrasjonsresultat, dvs. stå for eiers regning og risiko. Det er jo tross alt håndtering av forsikringsrisiko som er livsforsikringsselskapenes kjernevirksomhet.

 

I lovforslaget er det fokusert sterkt på produkter med overskuddsdeling og ikke åpnet for at produkter uten overskuddsdeling i dag (f.eks. gruppelivsforsikring) kan selges for eiers regning og risiko. Eventuelle unntak fra hovedregelen om tilbakeføring av overskudd på risikoresultatet til kundene, må i henhold til lovforslaget reguleres i en forskrift. Dette virker uhensiktsmessig og bør heller lovfestes.

 

Ikrafttredelse og overgangsregler

 

Det er i proposisjonen ikke angitt nærmere opplysninger om ikrafttredelse og overgangsregler. FNH vil bemerke at tilpasning til nytt regelverk vil være tidkrevende og utfordrende for livsforsikringsselskapene. Det er således behov for relativt lang overgangsperiode. Det kan i denne sammenhengen vises til at overgangsperioden på 2 år for hovedbestemmelsene i lov om foretakspensjon ble ansett for å være for kort i næringen. En del av uklarheten knyttet til innføringen av lov om foretakspensjon skyldes også at mye av detaljreguleringen følger av forskrifter som først ble fastsatt etter at loven trådte i kraft og overgangsperioden begynte å løpe. Det er uheldig og bør unngås i forbindelse med det forestående regelverksarbeidet.

 

Tilsvarende arbeider livsforsikringsselskapene hardt for å klare overgangsperioden på 2 år for å få på plass endringen til 3% rentegaranti på ny opptjening innen kollektive pensjonsordninger. Endringene som følger av den nye loven er langt mer omfattende enn endringene som er nevnt ovenfor, og det bør derfor legges opp til lenger overgangsperiode enn 2 år.

 

Unntak gjelder imidlertid for overgang til nye regler for kursreguleringsfond, der overgangsperioden som nevnt ovenfor ikke bør være lenger enn 2 måneder. Det bør videre åpnes for at forslaget om å slå sammen tradisjonelle livsforsikringsselskap og fondsforsikringsselskap kan skje raskere, for eksempel ett års overgangsperiode.