Beskatning av finansielle instrumenter i banker

 

Finansdepartementet
Postboks8008 Dep.
0030 Oslo
 
 

Dato:           06.07.04                                                                           
Vår ref.:       2004/00354                                                                  
                   NØA/HH
Deres ref.: 
 
 
 
1. Innledning
Gjeldende regler for beskatning av finansielle instrumenter har betydelige skadevirkninger for norske bankers virksomhet innenfor handel med slike instrumenter. Reglene medfører store økonomiske belastninger og konkurranseulemper i forhold til utenlandske konkurrenter. Videre påvirkes bankene negativt i forhold til soliditetsreglene som en følge av at utsatt skattefordel kommer til fradrag i kjernekapitalen. FNH mener derfor at det er et presserende behov for endrede regler for beskatning av finansielle instrumenter i banker.
 
Vi vil vise til at Skatteutvalget uttalte følgende om ovennevnte forhold i sin utredning (NOU 2003: 9 Forslag til endringer i skattesystemet):
 
For visse næringer har beskatning av verdipapirer og finansielle derivater en særskilt betydning for virksomheten, bl.a. for større forretningsbanker. Bankene kjøper og selger store volumer av alle typer finansielle derivater. Virksomheten er en forutsetning for andre næringers sikringsaktivitet og optimalisering av finansielle posisjoner. Bruk av realisasjonsprinsippet for tidfesting av inntekter og utgifter, kan for denne typen virksomhet være bedriftsøkonomisk uheldig og praktisk vanskelig.
 
Et effektivt marked for handel med finansielle instrumenter er en forutsetning for et godt finansielt system. For at omsetning av slike instrumenter skal kunne skje så effektivt og friksjonsfritt som mulig, er det viktig at beskatningen av gevinster og tap på slike instrumenter samsvarer med de økonomiske realiteter som aktørene styrer sin virksomhet etter.
 
Ulik skattemessig og regnskapsmessig behandling av finansielle instrumenter gir store og tilfeldige utslag i beskatningen. Tilpasninger vil virke forstyrrende på aktiviteten og risikostyringen, og vil ha uheldige konsekvenser for markedets effektivitet og bankenes styring av den finansielle risikoen. Samsvar mellom den skattemessige behandlingen og den forretningsmessige verdimålingen er viktig for å sikre en effektiv håndtering av slike instrumenter i banknæringen. Dette kan tilsi at beskatningen av slike instrumenter bør skje etter markedsverdiprinsippet. En slik løsning er i tråd med løsningene i de fleste andre land innenfor OECD.
 
Utvalget foreslårderfor at detteutredes nærmeremed sikte på attidsfestingsreglene ikke skalvirke forstyrrende påaktiviteten og risikostyringen.
 
I Stortingsmelding nr. 29 (2003-2004) om skattereformen ble dette fulgt opp slik:
 
Realisasjonsprinsippet gjelder i dag som hovedregel for skattemessig tidfesting av gevinst/tap på finansielle instrumenter. Utvalget foreslår at beskatning etter markedsverdiprinsippet utredes nærmere.
 
Behovet for endrede skatteregler for banker på dette området er nærmere begrunnet og konkretisert nedenfor. Det er i punkt 8 gitt et forslag til endringer i eksisterende skattelov som vil bidra til at vi får tilfredsstillende skatteregler for bankene.
 
2. Bankers bruk av finansielle instrumenter
Banker er underlagt strenge operative kontrollmekanismer for å redusere finansiell risiko i bankenes egen virksomhet. Gjennom kapitaldekningsreglene kontrolleres bankenes risikotagning innen områder som valutahandel og renterisiko. Tilsvarende følges slik risiko nøye opp gjennom eksterne og interne kontrollmekanismer, herunder Kredittilsynets tilsyn, rapportering til Norges Bank og styrets og revisors oppfølging. Generelt har norske banker lagt opp aktiviteten med beskjedne nettoeksponeringer innen valuta og rentehandel, slik at det kun oppstår mindre resultatsvingninger som følge av endret prising i markedet.
 
Det forhindrer ikke at bruttoomsetningenav finansielle instrumenterer betydelig i bankene. Bankene har en vesentligrolle i å finansiere norske bedrifter og husholdninger, samt som formidler avbetalingstransaksjoner i Norgeog mot utlandet. Videre bidrar bankene til å redusereden finansielle risikoen i næringslivetved å inngå ulike typer sikringsforretningermed bedriftene. Alle disse transaksjonene avleiresi bankenes regnskaperi form av ulike finansielleinstrumenter, herunder finansielle derivater. I samsvar med regnskapsregleneog behovet for reell økonomisk styringvurderes transaksjonenei regnskapet til løpende markedsverdier
 
Spesielle forhold knyttet til norsk økonomi øker behovet for sikringsaktiviteten vesentlig, både i næringslivet generelt og i bankene spesielt. Norge har en betydelig utenrikshandel, som medfører omfattende betalingstransaksjoner som forutsetter veksling mellom norske kroner og utenlandsk valuta. Videre er omfanget av utenlandsk finansiering av norsk virksomhet betydelig, og krever omfattende vekslings- og sikringsaktivitet. Det faktum at Norge står utenfor det europeiske valutasamarbeidet gjør sitt til at det er en relativt stor volatilitet i valutakursene mot norske kroner. Tradisjonelt store renteforskjeller mellom norsk og utenlandsk valuta bidrar i samme retning.
 
Disse forholdene medfører blant annet at bankene som regel har en vesentlig innlåning av utenlandsk valuta i sin balanse som lånes ut i norske kroner til publikum og næringsliv i Norge. Mottatte beløp veksles til norske kroner gjennom bruk av ulike typer finansielle transaksjoner, og valutarisiko som oppstår i vekslingen sikres ved bruk av finansielle derivatkontrakter som terminavtaler og bytteavtaler (”swapper”).
 
På samme måte har det synkende rentenivået gjennom de siste årene gitt en stor økning i kunders etterspørsel etter lån med fast rente. For å kunne tilby slike lån har bankene i stor grad finansiert seg i innlån og innskudd med flytende rente, og sikret seg ved å inngå rentebytteavtaler (”renteswapper”) som utligner svingninger mellom faste og flytende rentevilkår.
 
Dette er noen enkle eksempler på sikringsforretninger som banker inngår for å styre og kontrollere den finansielle risikoen som oppstår i handel med kunder. Sikringen er nødvendig for å styre virksomheten i samsvar med fornuftig bankdrift innenfor myndighetens krav og pålegg. 
 
3. Utviklingen i markedet de siste årene
Som følge av store bevegelser i valutakurser og rentenivåer over de siste årene, har det oppstått store verdiendringer på swapavtalene som bankene har benyttet til å dekke valuta- og renterisiko. Det gjelder blant annet valutaswapper som benyttes for å bytte valutainnlåning til finansiering av utlån i norske kroner. Bankene har tatt opp store valutainnlån, spesielt i form av ansvarlige lån og obligasjoner i amerikanske dollar, som gjennom valutaswapper er konvertert til og lånt ut i form av norske kroner. Innlånene har gjennom fall i dollarkursen, spesielt høsten 2002, fått en vesentlig redusert verdi omregnet i norske kroner. Denne "gevinsten" er imidlertid motregnet mot tilsvarende tap på de anvendte valutaswappene, slik at det regnskapsmessige og reelle økonomiske resultat er null.
 
På samme måte har omfanget av renteswapper økt vesentlig de siste årene, blant annet som følge av etterspørsel etter fastrenteutlån fra kunder. Bankene finansierer seg i hovedsak til flytende rentevilkår, og bruker swapavtaler for å kunne sikre avtaler om fastrentelån til kundene. På grunn av det betydelige rentefallet som skjedde i 2002-2003, fikk bankene en stor nominell "gevinst" på innskuddene og andre innlån ved at disse ble vesentlig billigere, men dette ble i realiteten motvirket av tap på de renteswappene som var inngått for å sikre og utligne renterisikoen.
 
Omfanget av slike forretninger er meget stort i norske banker, på grunn av den tradisjonelt store renteforskjellen mellom norske kroner og utenlandsk valuta, stor utenrikshandel, samt betydelige plasseringer og låneopptak i utenlandsk valuta.
 
4. Skattemessig asymmetri
På grunn av de gjeldende reglene for risikostyring og et begrenset omfang av udekket risiko, vil som nevnt selv store endringer i valuta- og rentebildet i realiteten ikke gi vesentlige reelle økonomiske utslag eller påvirke bankenes regnskaper i vesentlig grad. Det er imidlertid langt fra tilfelle for beskatningen.
 
Den skattemessige behandlingen av finansielle instrumenter, herunder derivater som de nevnte swapavtalene, har vært gjenstand for omfattende diskusjoner over de siste årene. Etter justeringer i skatteloven i 2000, som skulle være kodifisering av gjeldende rett, men som for finansinstitusjoner medførte omfattende endringer av akseptert praksis, er det nå skattemyndighetenes oppfatning at alle derivater skal behandles etter realisasjonsprinsippeti skatteregnskapet, mens de i hovedsak behandles etter markedsverdiprinsippeti bankers regnskaper. Konsekvensen er at, mens man vil ta et tap som følge av endringer i markedsverdien på slike instrumenter som en direkte kostnad i regnskapet, vil man først få skattemessig fradrag når posten er gjort opp kontantmessig med motparten. Tilsvarende gjelder ved gevinster.
 
De balansepostene som swapavtalene skal sikre verdien av, er ikke underlagt tilsvarende forskjellsbehandling i skatteregnskapet og finansregnskapet. Derved blir behandlingen i skatteregnskapet asymmetrisk, og det oppstår skattemessige tap eller gevinster som ikke har sammenheng med økonomiske realiteter, og som heller ikke fremkommer i regnskapet.
 
De forskjellene som oppstår i skatteberegningener tidsavgrensede, og vil utlignes over tid. Utligning skjer når motpostenetil de skattemessigegevinstene og tapene kommer til beskatningved realisasjon av avtalene. I mellomtiden kommerden økonomiskeverdien av det fremtidigeskattefradraget inn i balansensom en såkalt utsatt skattefordel, som er en immaterielleiendel.
 
Det utsatte skattefradraget for tap som beskattes etter realisasjonsprinsippet vil medføre en økonomisk belastning i form av rentekostnader på den fremskutte beskatningen.
 
Som nevnt er det ikke opplagt at en slik asymmetrisk beskatning følger av eksisterende regelverk. Det er imidlertid Sentralskattekontorets holdning, og det kan oppfattes å følge av skattelovens bokstav. Bankene ønsker å få fjernet den usikkerhet som er knyttet til skattereglene på dette området.
 
De omtalte forskjellene mellom regnskapsmessige og skattemessige verdier kan utgjøre store beløp. For noen banker vil den skattepliktige inntekten i enkelte år kunne øke med mange milliarder kroner, dersom man legger den mest ugunstige fortolkning av reglene til grunn. Dette kan tilsvare en fremskutt beskatning på mer enn én milliard kroner. Ett års renteverdi på slike beløp kan bli 40-50 millioner kroner, selv med det nåværende lave rentenivået.
 
5. Soliditetsmessige konsekvenser
Alle norske banker er underlagt soliditetsregleretter kapitaldekningsregelverketgitt av Finansdepartementet. Disse reglenetar utgangspunkt i finansregnskapet, men har noe annerledes konsolideringsregler, behandling av posteri balansen og beregningav kapital. Kapitaldekningsreglenehar blant annet bestemmelserom at utsatt skattefordelibalansen skal trekkes fra kjernekapitalenved beregningav kapitaldekning for institusjonen. Begrunnelsen er at slike eiendelerikke nødvendigvisvil ha noen verdiog kunne gi dekning for kreditorers interesserved et eventueltopphør av konsernetsvirksomhet i et økonomisksammenbruddsscenario, fordi verdiene førstvil materialisere seg ved redusert skattebetalingpå fremtidige skattbare overskudd.
 
Kravet om å gjøre fradrag for utsatt skattefordel kan føre til en vesentlig reduksjon i kjerne- og totalkapitaldekningen. I eksemplet ovenfor vil man få et fradrag i kjernekapitalen for den balanseførte utsatte skattefordelen på over én milliard kroner, som kan tilsvare en svekkelse i kapitaldekningsgradene på flere tideler. Slike justeringer er vesentlige for planlegging av virksomheten og finansieringen.  
 
Kombinasjonen av spesielle forhold i det norske finansmarkedet og spesielle, men uklare, norske beskatningsregler for finansielle derivater, samt norske fradragsregler for utsatt skattefordel ved beregning av kapitaldekning, gir således en vesentlig utfordring for bankene ved avslutning av regnskapet og den tilhørende kapitaldekningsberegning.
 
Det største problemet ved beskatning av finansielle instrumenter etter realisasjonsprinsippet i bankene er den uforutsigbarhet som volatilitet i kursbevegelsene gir i styringen av soliditetsbildet. Kombinasjonen av beskatningsreglene og kapitaldekningsreglene skaper særlige problemer i situasjoner som beskrevet over. Dette er ugunstig for institusjonenes virksomhet og for deres kreditorer.
 
6. Internasjonale regler
Det er enkelte spesielle trekk ved det norske finansmarkedet som skaper behovet for omfattende bruk av derivater for risikoavdempning i finansinstitusjoner og i næringslivet generelt. Videre er det de særnorske beskatningsreglene for finansielle instrumenter som er årsaken til at dette blir et problem for bankenes kapitaldekningsberegning. De aller fleste land som det er naturlig å sammenligne med følger et markedsverdiprinsippeller periodiseringsprinsippved beskatning av finansielle instrumenter. I Norge genererer bruken av realisasjonsprinsippetved beskatning av finansielle instrumenter betydelige beløp som beregnet utsatt skattefordel. Etter norske regler kommer som nevnt utsatt skattefordel til fradrag i kjernekapitalen ved beregning av kapitaldekning. Også i Danmark og Sverige er det krav om å gjøre fradrag for utsatt skattefordel ved beregning av kapitaldekning, men dette er av liten betydning fordi reglene for beskatning er annerledes. I mange andre land er fradrag for immaterielle eiendeler etter gjeldende regelverk primært knyttet til goodwill, kjøpte merkevarer og lignende. Vi er imidlertid kjent med at Baselkomiteen har under vurdering behandlingen av utsatt skattefordel i forbindelse med beregning av kapitaldekning. Uansett utfallet av disse vurderingene vil et beskatningsregime for finansielle instrumenter slik vi foreslår bringe det norske regelverket på dette området på linje med det som vil gjelde internasjonalt.
 
7. Andre bransjer
Innføringen av et realisasjonsprinsipp for beskatning av finansielle instrumenter i Norge skyldes i betydelig grad press fra øvrig næringsliv. Det vises til at departementet opprinnelig foreslo å anvende markedsverdiprinsippet som grunnlag for beskatningen.
 
Flere bransjer pekte på de likviditetskonsekvenser som et markedsverdiprinsipp kan medføre dersom det anvendes ved beskatning av bedrifter. Et foretak som gjør store swapkontrakter for å sikre fremtidige kontantstrømmer, kunne få likviditetsproblemer dersom det ble gjennomført løpende beskatning av kontrakten, hvis denne ga gevinst i forhold til markedsverdiene. Likviditetsinngangen som kunne dekke skattebetalingen ville først oppstå ved kontraktens realisasjon.
 
Problemstillingen er ikke relevant for banker. Som Skatteutvalget pekte på i sin innstilling, er bankene grossister innen dette området, og har en annen funksjon som risikoavlaster for næringslivet generelt. De likviditetsmessige bindinger som de finansielle instrumentene og beskatningen medfører er små sett i sammenheng med de betalingsstrømmene bankene håndterer. Bankene har også andre kilder tilgjengelig for styring av likviditetssituasjonen enn andre deler av næringslivet.
 
8. Forslag til nye skatteregler
For å unngå de negative virkningene som er beskrevet ovenfor og for å oppnå likeverdige konkurransevilkår for norske banker som det de utenlandske institusjonene som arbeider i det norske markedet har, ønsker vi å foreslå endringer i skatteloven som gir banker regler for beskatning av finansielle instrumenter som skaper symmetri i beskatningen og samsvar med øvrige regler og krav til styring av bankers virksomhet. Det er viktig at slike regler etableres for å sikre at bankene kan ivareta sin rolle som fasilitator for næringslivets styring av finansiell risiko på en effektiv måte.
 
Vi vil i denne sammenheng peke på at de skattemessige forskjellene som er omtalt ovenfor kan virke begge veier, både til bankenes fordel og ugunst. Bankene kan beskytte seg mot slike effekter eller endog utnytte reglene for å oppnå kortsiktige rentefordeler ved å inngå betydelige finansielle derivatkontrakter over årsskiftene. Slike kontrakter vil imidlertid måtte være så omfattende at man må påregne at det ville bevege prisingen i markedet. Påvirkningen ville være uforenlig med den oppgaven bankene har i å sikre kundene et effektivt marked for finansielle transaksjoner med reelle markedspriser. Det er derfor verken i næringslivets eller bankenes interesse å gjennomføre kortsiktige skattemotiverte transaksjoner på dette området.
 
Nedenfor er det gitt et forslag til endringer i eksisterende skattelov for å få tilfredsstillende skatteregler for bankene. Forslaget til endring bør ses på som en ”reparasjon” av en utilsiktet asymmetri i beskatningen av bankenes posisjoner mot ulike kunder der den ene delen beskattes ved forfall mens den andre delen beskattes ved urealisert verdiendring.
 
Forslag til endringer i skattelovens § 14-5, nytt sjette ledd:
 
"Banker, finansieringsforetak og foreninger av låntakere med fast driftssted i Norge, kan likevel ved en gevinst- og tapsberegning for finansielle instrumenter som nevnt i lov om verdipapirhandel § 1-2 benytte seg av et markedsverdiprinsipp basert på årsregnskapet, for så vidt dette er oppgjort i samsvar med regnskapslovgivningens regler. Tilsvarende gjelder for filialer av utenlandske foretak innenfor EØS-området."
 
Vi håper på en snarlig behandling av forslaget.
 
Med vennlig hilsen
FINANSNÆRINGENS HOVEDORGANISASJON
 
 
 
Arne Skauge
Adm. direktør
 
Kopi:  Stortingets finanskomité
           Kredittilsynet
           Norges Bank