Møte om aktuelle finansmarkedssaker

Finansminister Per-Kristian Foss
Finansdepartementet
Postboks 8008 Dep
0030 OSLO 28.02.02

MØTE OM AKTUELLE FINANSMARKEDSSAKER

FNH takker for møtet 21.01.02 om eierbegrensningsregelverket og andre aktuelle finansmarkedssaker. Vi anser det som viktig med en god dialog med Finansdepartementet og ser positivt på signalene om at det vil bli avholdt to årlige møter med departementets politiske ledelse og FNH, og ellers etter behov. Vi ser fram til et nytt møte med Finansdepartementet i mars d.å. På dette møtet vil vi ønske å gå noe nærmere inn på noen viktige enkeltsaker som for eksempel arbeidet med reglene for pantesikrede obligasjoner.

Hovedformålet med FNHs brev til finansministeren 16.01.02 var først og fremst å gi noen synspunkter knyttet til prioriteringer og prosess i forhold til utvalgte saker som ligger i Finansdepartementet til behandling. I brevet er det gjengitt noen hovedpunkter om FNH's syn, men for øvrig henvist til høringsuttalelser og brev fra FNH og andre for nærmere redegjørelse. Vi vil i dette brevet gi noen utfyllende kommentarer knyttet til enkelte av sakene som ble behandlet på møtet.

1. Pantesikrede obligasjoner og verdipapirisering

Et sentralt punkt på møtet var regelverket for pantesikrede obligasjoner og verdipapirisering. FNH ser positivt på at disse sakene gis høy prioritet, og at det er varslet proposisjon om dette i april d.å. FNH viser til høringsuttalelsen datert 12.10.01 til Banklovkommisjonens 6. delutredning, samt tilleggsuttalelsen datert 05.02.02 om pantesikrede obligasjoner mv., hvor vi har foreslått viktige endringer til kommisjonens forslag. Begge instrumentene krever en relativt komplisert teknisk regulering. Instrumentenes suksess vil avhenge av om man klarer å få detaljene i lov og forskrift hensiktsmessig utformet fra første stund.

Spørsmålet om avgiftsmessig behandling av forvaltning av utlån for andre og forholdet til verdipapirisering, ble også behandlet i forbindelse med møtet 21.01.02. FNH ble bedt om å gjøre nærmere rede for regelverket på dette punktet i Sverige. FNH har gitt nærmere informasjon om dette i brev til Skattedirektoratet, med kopi til Finansdepartementet, datert 14.02.02.

2. Oppfølging av Banklovkommisjonens 7. delutredning om ny livsforsikringslovgivning

Banklovkommisjonens 7. delutredning (NOU 2001: 24) er en oppfølging av Hope-utvalgets tilrådinger om modernisering av virksomhetsreglene i livsforsikring. Utredningen har vært på høring. Arbeidet med virksomhetsregler i livsforsikring i departementet, Banklovkommisjonen og arbeidsgruppen (think tank) underlagt kommisjonen, er viktig og bør gis høy prioritet. FNH mener det bør legges fram et samlet lovforslag om kollektiv livsforsikring, individuell livsforsikring, kommunale ordninger og evt. pensjonskasser, men likevel slik at noen enkeltspørsmål håndteres raskere.

Regelverket for livselskapenes kapitalforvaltning bør parallelt gjennomgås. Dette regelverket bør tilpasses det forhold at balansen inndeles etter forsikringsmidlenes art (bl.a. skille mellom midler som forvaltes kollketivt etter livselskapenes beslutning eller etter kundespesifikke anvisninger) og hvor øvrige midler (ansvarlig kapital etc.) forvaltes for seg. Samtidig bør begrensningene i dagens kapitalforvaltningsforskrift gjennomgås med sikte på å erstatte kvantitative begrensninger så langt EØS-regelverket tillater, med krav til tilstrekkelig bæreevne for investeringsrisiko, og ellers gi plasseringsregler som gir norske selskaper mulighet til å tilby konkurransedyktige tjenester.

Som påpekt under møtet 21.01.02 mener FNH at det bør arbeides med sikte på ikrafttredelse av nye helhetlige virksomhetsregler fra 01.01.04. Virksomhetsreglene bør i tråd med FNH's høringsuttalelse datert 09.11.01 omfatte kollektiv livsforsikring for privat og offentlig sektor, individuell forsikring og eventuelle spesialregler for pensjonskasser. Det bes om at Finansdepartementet vurderer å angi tidsfrist for Banklovkommisjonens arbeid for å ivareta en slik målsetting. Dersom en proposisjon skal kunne fremlegges for behandling våren 2003, antas det at en utredning fra Banklovkommisjonen bør være ferdigstilt i løpet av oktober 2002.

Som påpekt i møtet og i brev datert 16.01.02 ønsker FNH at følgende saker skal følges opp før ikrafttredelse av ny livsforsikringslovgivning:

  • Endringer som innebærer fleksible regler for tilleggsavsetninger, jf. FNH's brev til Fin. dep. datert 20.12.01
  • Åpning for investeringsvalg i tradisjonelle livselskap, for eksempel ved at de tidligere bestemmelser i kapitalforvaltningsforskriften som tillot investeringsvalg i tradisjonelle livselskap settes i kraft igjen, jf. FNH's høringsuttalelse datert 09.11.01 til Banklovkommisjonens 7. delutredning.
  • EU-harmonisering av de særnorske egenkapital- og krysseiereglene for forsikring som oppfølging av Hope-utvalget

Når det gjelder saken om mer fleksible regler for tilleggsavsetninger som nevnt under det første kulepunktet, tar FNH til etterretning at Finansdepartementet i brev datert 15.02.02 i stedet ønsker å se denne saken i sammenheng med oppfølging av Banklovkommisjonens 7. delutredning. FNH ber imidlertid om at departementet vurderer forsert framdrift i de to øvrige sakene som er nevnt.

3. Særnorske egenkapitalkrav for forsikring mv.

FNH og Kredittilsynet har på flere viktige punkter sammenfallende synspunkter når det gjelder endringsforslag til Banklovkommisjonens 7. delutredning, noe FNH påpekte i brev til Finansdepartementet datert 16.01.02. Kredittilsynet ønsker imidlertid i et brev datert 29.01.02 til FNH (med kopi til Finansdepartementet) å nyansere dette bildet på et par punkter. Kredittilsynet framhever i det nevnte brevet blant annet at FNH burde gjort klart rede for premissene som ligger bak Kredittilsynets syn i sakene om reglene for anvendelse av tilleggsavsetninger og tilpasning av kapitaldekningsregelverket for forsikring til det som er vanlig i andre land, jf. punktene ovenfor.

FNH tolket i utgangspunktet Kredittilsynets høringsuttalelse til Banklovkommisjonens 7. delutredning (NOU 2001: 24) som et positivt steg i retning oppfølging av Hope-utvalgets tilrådinger om harmonisering av de særnorske egenkapitalkravene for forsikring med det som er vanlig internasjonalt. FNH vurderte også i utgangspunktet synspunktene om mer fleksible regler for anvendelse av tilleggsavsetninger som et steg i riktig retning sammenlignet med Kredittilsynets tidligere uttalte syn. Dette til tross for at høringsuttalelsens formulering om betingelsene for dette og hvor raskt dette kan skje, syntes noe uklar ("når det foreligger tilstrekkelig bufferkapital og i lys av den utviklingen som finner sted på dette området innenfor EU og IAIS"). Vi har for øvrig lagt til grunn at Finansdepartementet kjenner Kredittilsynets standpunkt i disse sakene.

FNH ønsker uansett en langt raskere framdrift enn det som følger av Kredittilsynets tilrådinger.

Norske livs- og skadeforsikringsselskaper er underlagt et dobbelt sett regler for krav til egenkapital. For det første er de underlagt solvenskrav etter EU-direktivene, jf. forskrift 19. mai 1995 om beregning av solvensmarginkrav og -kapital for norske livsforsikringsselskaper og -kapital for norske skadeforsikringsselskaper. For det annet er de underlagt kapitalkravene for kredittrisiko (BIS-reglene), jf. forskrift 22. oktober 1990 om minstekrav til kapitaldekning i finansinstitusjoner og verdipapirforetak og forskrift 1. juni 1990 om beregning av ansvarlig kapital for finansinstitusjoner.

De særnorske reglene innebærer en konkurransemessig ulempe i forhold til blant annet utenlandske konkurrenter som er etablert med filialer i Norge, ettersom disse reglene stiller strengere krav til kapital enn solvenskravene, og derigjennom innebærer høyere kapitalkostnader for norske selskaper, alt annet likt.

Hope-utvalget vurderte de særnorske kapitaldekningskrav for forsikringsselskaper, sett i sammenheng med regulering av blandede konsern, jf. avsnitt 5.10.4 i NOU 2000: 9. De særskilte krysseiereglene ble vurdert i avsnitt 5.10.5. I utvalgets sammenfattende vurderinger i kapittel 7 gis det følgende tilråding når det gjelder egenkapitalkravene (avsnitt 7.3.4):

"I Norge stilles det egenkapitalkrav til forsikringsselskaper for kapitaldekning for kredittrisiko i tillegg til kravene til solvensmarginkapital etter EU-direktivene. Dette kan i visse sammenhenger medføre en kapitalbinding for norske forsikringsselskaper som kan representere en konkurranseulempe i forhold til utenlandske selskaper. Regelverket for blandede konsern er for tiden under vurdering i EU. På denne bakgrunn, og i lys av gjennomgangen av virksomhetsreguleringen for forsikring, tilrår utvalget at det foretas en gjennomgang av kapitaldekningskravene for forsikring og blandede konsern."

Den internasjonale vurderingen av regelverket for blandede konsern som Hope-utvalget viser til, har kommet så langt at det synes helt klart at andre land ikke kommer til å adoptere de særnorske egenkapitalkravene for forsikring. I denne sammenheng kan det vises til at Europakommisjonen 26.04.2001 la frem et utkast til direktiv om tilsyn med blandede finanskonsern hvor de foreslår å stille kapitalkrav på konsolidert nivå. Det endelige direktivet er ventet å bli fastsatt i løpet av 2002. De tre alternative metodene for å komme frem til et slikt kapitalkrav i forslaget til direktiv, bygger alle på de sektorspesifikke kravene til ansvarlig kapital, i likhet med tidligere internasjonale anbefalinger på området. Ingen av forslagene innebærer at forsikringsselskaper underlegges kredittrisikokrav for banker. Dette illustrerer at dagens norske praksis også vil komme til å avvike fra fremtidens regelverk i EØS-området.

Av hensyn til konkurransevilkårene for norske forsikringsselskaper, spesielt livsforsikringsselskapene, og av hensyn til en hensiktsmessig regulering tilpasset forsikringsselskapenes virksomhet, ber FNH om at Finansdepartementet så snart som mulig starter et arbeid med sikte på å avvikle anvendelsen av bankers kapitaldekningsbestemmelser på forsikringsselskaper. Hensiktsmessige krav til stresstester vil bedre kunne fange opp den investeringsrisiko som forsikringsselskapene eksponeres for enn de særnorske egenkapitalkravene for forsikring. Vi deler for øvrig det synspunkt som Finansdepartementet tidligere har gitt uttrykk for, f.eks. i forbindelse med behandlingen av krysseiereglene, at en i hovedsak bør vurdere spørsmålet om kapitaldekningsregler uavhengig av kapitaldekningssituasjonen for forsikringsselskaper på et gitt tidspunkt.

FNH viser for øvrig til høringsuttalelsen til Forsikringsforbundet datert 22.12.98 til Banklovkommisjonens 4. delutredning (NOU 1998: 14). I denne høringsuttalelsen heter det bl.a.:

"Forsikringsforbundet er opptatt av at forsikringsselskaper skal ha tilfredstillende soliditet. Forsikringsforbundet er enig i at forsikringsselskapene bør underlegges egenkapitalkrav, men vi har motforestillinger til måten dette gjøres på i Norge.

Norge er det eneste landet i EØS-området med dobbelt sett av egenkapitalkrav for forsikring. Kapitalkravene utgjøres både av solvenskrav etter EU-direktivene og kapitalkravene for kredittrisiko som kun gjelder for banker og andre kredittinstitusjoner i EU. Norges Forsikringsforbund går inn for at forsikringsnæringen underlegges samme kapitalkrav som i EU for forsikring, dvs. kun solvenskrav. (…)

At norske forsikringsselskaper ble underlagt kapitaldekningsregler som for kredittinstitusjoner i 1990 må bl.a. ses i sammenheng med at solvenskravene på det tidspunktet ikke hadde samme internasjonale status som kapitaldekningsreglene for kredittinstitusjoner. Videre må valget av regelsett på daværende tidspunkt ses i sammenheng med at det tidlig på 1990-tallet var begrenset internasjonal konkurranse i store deler av skadeforsikringsmarkedene og praktisk talt ingen internasjonal konkurranse innen livsforsikring. Derimot var det en betydelig innenlandsk konkurranse mellom særlig livsforsikringsselskapene og bankene, ikke minst som følge av at livselskapene drev utstrakt utlånsvirksomhet. Myndighetene ønsket ut fra dette like regler for krav til ansvarlig kapital for ulike typer norske finansinstitusjoner.

Etter ikrafttredelsen av EØS-avtalen ble imidlertid de direktiver som var vedtatt innen EU om solvensmarginkrav og solvenskapital for forsikringsselskaper også gjennomført for norske forsikringsselskaper fra mai 1995. Konkurransen innenlands er stadig økende, og har samtidig endret karakter. Norske livsforsikringsselskaper har som følge av dette endret aktivasammensetningen vesentlig de siste årene. Et hovedtrekk i utviklingen er at livsforsikringsselskaper i stor grad avvikler den tradisjonelle utlånsvirksomheten og konsentrerer seg om plasseringer innen verdipapirmarkedet og eiendomsmarkedet, på samme måte som det er vanlig internasjonalt. Dette innebærer at den tidligere konkurranseflaten mot banker mv. om kredittyting til norske husholdninger nå er av vesentlig mindre betydning enn tidligere, mens konkurransen i sparemarkedet har økt. På denne bakgrunn er argumentene for å oppheve kapitaldekningskravene for kredittrisiko for forsikringsselskaper sterkere nå enn de var på slutten av 1980-tallet.

En opphevelse av kapitalkravene for kredittrisiko for forsikringsselskaper kan eventuelt kombineres med sterkere inngrepshjemler for myndighetene i tilfeller hvor solvenskapitalen synker under minstekravet til solvensmargin.

Oppsummert er viktige argumenter for å fjerne BIS-kravene for forsikringsselskaper:

  • Internasjonalt gjelder BIS-kravene kun for banker og andre kredittinstitusjoner
  • Kapitalkravene for livsforsikringsselskaper i Norge overstiger som følge av bl.a. BIS-reglene det som er vanlig i andre EØS-land.
  • Utviklingen i EU peker fortsatt i retning av separate krav for bank og forsikring
  • En arbeidsgruppe sammensatt av representanter fra internasjonale tilsynsorganisasjoner har i en rapport konkludert med at det ikke er nødvendig med like kapitalkrav for alle typer finansforetak for å ivareta hensynet til hensiktsmessig konsolidert tilsyn og til at et finanskonsern i sin helhet skal være tilstrekkelig kapitalisert.
  • Forsikringsselskapene er underlagt egne internasjonale krav gjennom solvensmarginkravene, allokeringsregler og forsikringstekniske avsetninger. For skadeforsikring reflekterer solvenskravene forsikringsrisiko, og for livselskaper både forsikringsrisiko og forvaltningsrisiko.
  • BIS-kravene for forsikring i Norge måler i hovedsak kredittrisiko, ikke forvaltnings-, markeds- og forsikringsrisiko. Liv- og skadeselskaper har liten låneportefølje og konkurransen med bankene på dette området har blitt mindre fremtredende.
  • Forsikringsselskapers egne risikosystemer, stresstest-retningslinjer mv. er bedre egnet til å måle den risiko som forsikringsselskaper utsettes for enn BIS-kravene."

Flere høringsinstanser som for eksempel Norges Bank, Konkurransetilsynet, NHO, HSH og en samlet finansnæring støttet i forbindelse med denne høringen synet om at de særnorske kredittrisiko-kravene for forsikring burde oppheves.

I tillegg til de momenter som her er nevnt vil FNH nevne at de særskilte egenkapitalkravene for fondsforsikringsselskaper, innebærer konkurranseulemper for disse selskapene i markedet for innskuddspensjon sammenlignet med for eksempel fondsforvaltningsselskapene. I henhold til forskriften om minstekrav til kapitaldekning i finansinstitusjoner skal eiendelene i fondsforsikringsselskaper ha en risikovekting på 20% av "normal risikovekt" når det ikke er gitt noen avkastningsgaranti, dog slik at de såkalte krysseiereglene for finansaksjer er opphevet for disse selskapene.

Det er ventet rask vekst i innskuddspensjonsmarkedet, med tilhørende kapitalbinding ut fra nåværende regler, selv for produkter der medlemmene av pensjonsordningen bærer all investeringsrisiko. Kundeforholdet til fondsforsikringsselskapene har klare likhetstrekk med kundeforholdene for fondsforvaltningsselskapene med hensyn til fordeling av risiko knyttet til aktivafordelingen.

Med vennlig hilsen
FINANSNÆRINGENS HOVEDORGANISASJON

Arne Skauge
Adm. direktør

Leif Osland
Underdirektør