Budsjettbrev til Stortingets finanskomité

Stortingets Finanskomité
0026 OSLO

Dato: 07.11.2002
Vår ref.: 2002/000636 NØA/BHM

DEN ØKONOMISKE POLITIKKEN I 2003

1 Innledning

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) ønsker med dette å gi utrykk for vårt syn på den økonomiske politikken i 2003. Norsk økonomi befinner seg nå i en brytningsperiode hvor de politiske prioriteringene som gjøres vil bli avgjørende for aktivitetsnivå, konkurranseevne og utviklingen i næringsstrukturen, og dermed for den totale velferdsutviklingen, i årene som kommer. Disse prioriteringene vil også få stor betydning for finansnæringen. FNHs medlemmer er finansbedrifter som driver virksomhet rettet mot alle næringer og sektorer, og lever i et skjebnefellesskap med de øvrige delene av norsk økonomi. Næringen har derfor sterke interesser knyttet at det føres en politikk som bidrar til en mest mulig stabil og balansert økonomisk utvikling i Norge, og hvor vekstpotensialet i alle deler av norsk økonomi utnyttes.

1.1 Konkurranseevnen svekkes for sterkt

Høykonjunkturen i Norge på 1990-tallet ble ikke som normalt avløst av en lavkonjunktur, men av en fortsatt pressituasjon der todelingen av norsk økonomi er blitt stadig mer fremtredende. Ekspansive statsbudsjetter med økt bruk av oljeinntekter i et stramt arbeidsmarked har bidratt til høy pris- og kostnadsvekst, og til stadig større problemer for konkurranseutsatt virksomhet. Det var bekymringene for at en slik utvikling skulle gå for langt som lå til grunn for innføringen av handlingsregelen for bruk av oljepenger og overgang til et inflasjonsmål for pengepolitikken for halvannet år siden. Målsettingen var at en inflasjonsrate på rundt 2 ½ prosent hos oss, mot opp mot 2 prosent hos våre handelspartnere, skulle gi en gjennomsnittlig årlig reell styrking av kronen på ½ prosent og om lag stabil nominell kronekurs. Gjennom en slik forsiktig svekkelse av konkurranseevnen skulle det skapes realøkonomisk rom for en gradvis sterkere innfasing av oljepenger i norsk økonomi.

Så langt har denne balansegangen ikke lyktes. Etter å ha hatt en relativt stabil reell kronekurs gjennom det meste av 1990-tallet, utgjør styrkingen av kronekursen gjennom det siste halvannet året - og dermed svekkelsen av konkurranseevnen - nå en alvorlig trussel mot konkurranseutsatt virksomhet i Norge. Rentenivået er samtidig økt til det dobbelte av nivået hos våre handelspartnere - kanskje det klareste tegn på at den økonomiske politikken har vært svært ekspansiv i perioden. Samtidig har lønnsveksten i Norge vært klart sterkere enn hos våre konkurrenter.

1.2 Finanspolitikken må ta hovedansvaret

De store problemene i konkurranseutsatt virksomhet og den høye norske renten har bidratt til at pengepolitikken igjen har blitt et diskusjonstema. Enkelte har ment at Norges Bank bør se på et bredere spekter av indikatorer - ikke bare inflasjonen - når de fastsetter styringsrenten. Andre har hevdet at det ville være bedre om vi valgte et høyere inflasjonsmål enn dagens mål på 2 ½ prosent. Sist, men ikke minst, har vi fått en diskusjon omkring hvorvidt Norge bør eller kan erstatte kronen med euro, selv om vi ikke er medlemmer av EU.

Etter FNHs syn er verken rentenivået eller kronekursen årsakene til problemene i norsk økonomi. Ei heller er det mening i å skylde på at lønnsveksten er blitt for høy. Høy rente, sterk kronekurs og den høye lønnsveksten er alle markedsmessige resultater av den finanspolitikk som har blitt ført, og er dermed symptomer på de problemer norsk økonomi sliter med. Å angripe symptomene gjør lite eller ingenting med den bakenforliggende årsaken til problemene - nemlig at det er ført en for ekspansiv finanspolitikk.

1.3 Mer vekt på verdiskapning

Den økonomiske debatten i Norge dreier seg i første rekke om fordeling og om den grunnleggende knapphet på midler til gode formål. I skyggen av oljepengene er oppmerksomheten om hvordan verdiene skapes blitt redusert. Gjennom en rekke år er det gjennomført kostnadskrevende velferdsmessige og sosiale reformer med negative virkninger for produktivitetsutviklingen, kostnadsutviklingen og overføringssystemets effektivitetsvirkninger. Det er dette det nå betales en pris for. Skal en unngå at disse problemene forsterkes ytterligere i tiden fremover er ikke bare nødvendig at handlingsregelen for bruk av oljepenger legges til grunn i budsjettarbeidet, men også at utgiftsveksten - slik Sem-erklæringen la til grunn - holdes lavere enn veksten i verdiskapningen i Fastlands-Norge. Innenfor rammene som en begrenset utgiftsvekst setter, bør dessuten tiltak som bidrar til å styrke vekstevnen i norsk økonomi prioriteres.

1.4 Ikke rom for et mer ekspansivt budsjett

Regjeringens budsjettforslag for 2003 har som uttalt siktemål å dempe presset på rente og kronekurs. Imidlertid har regjeringen valgt å "tøye" handlingsregelen i ekspansiv retning, ved å legge opp til å bruke 4 milliarder kroner mer enn hovedregelen tilsier. I lys av børsfallet og den sterke kronekursen mener FNH likevel at rammene for Regjeringens budsjettforslag i det alt vesentligste bør vedtas av Stortinget. Vi legger da avgjørende vekt på at veksten i offentlig etterspørsel neste år etter budsjettforslaget vil bli betydelig lavere enn vi har sett de siste årene, og lavere enn produksjonsveksten i Fastlands-Norge. Vi støtter også Regjeringens forslag til tiltak for å styrke arbeidslinjen i norsk økonomi. Det er ikke mer bruk av oljepenger, men god tilgang på arbeidskraft og en effektiv bruk av produksjonsressursene som utgjør den viktigste forutsetningen for velstandsutviklingen i Norge i årene fremover.

De finanspolitiske utfordringene er likevel betydelige. Regjeringens budsjettforslag kan legge forholdene til rette for en noe lavere rente i 2003, men budsjettets isolerte virkning på renten, og derved trolig også på kronekursen, anses likevel som begrenset. Dette understreker at finanspolitikken fortsatt må spille hovedrollen i arbeidet med å skape en balansert og stabil utvikling i norsk økonomi. Erfaringen har vist oss at pengepolitikken ikke kan klare den jobben alene. Her ligger det et stort ansvar på Regjering og Storting. Når et flertall på Stortinget i dag synes å være enige om at avindustrialiseringen i norsk økonomi går for fort og kan føre for langt, må dette også reflekteres i den politikken som føres. Innenfor rammen av en stram finanspolitikk innebærer dette at tidligere års bidrag til høyere vekst i innenlandske etterspørselen nå må erstattes av tiltak for å bedre vekstevnen i norsk økonomi. Uten slike reformer er det vanskelig å se for seg at en gradvis mer ekspansiv finanspolitikk lar seg kombinere med et lavere rentenivå, og dermed trolig også en svakere krone.

2 Nærmere om utviklingen i norsk økonomi og de økonomiske utsiktene

Utviklingen gjennom de siste årene peker i retning av at det i første rekke er forhold på tilbudssiden som har bidratt til å dempe veksttakten i norsk økonomi. Arbeidsledigheten har holdt seg lav i europeisk målestokk, og i en rekke skjermede sektorer har presset i arbeidsmarkedet i stor grad vedvart. Innenlandsk etterspørsel er blitt en stadig mer dominerende drivkraft i norsk økonomi. Denne utviklingen er blant annet gjort mulig ved en realvekst i statsbudsjettets utgifter som de siste par årene med god margin har oversteget veksten i fastlands-økonomien. Resultatet har blitt en særnorsk lønns- og kostnadsutvikling og en kraftig forverring av vår kostnadsmessige konkurranseevne. De relative lønnskostnadene for norsk industri, dvs. forholdet mellom lønnsveksten i Norge og hos handelspartnerene, har økt med 13 prosent siden 1997. Frem til 2000 bidro svekkelsen av kronekursen til å utlikne vår lønnsmessige utakt med omverdenen. De siste to årene har imidlertid konsekvensene av en vedvarende høy lønnsvekst blitt forsterket av en styrking av norske kroner med hele 16 prosent målt ved konkurransekursindeksen. Norsk økonomi står dermed overfor fundamentalt andre utfordringer enn øvrige industrialiserte land.

Nasjonalbudsjettet 2003 beskriver en økonomi hvor veksten gjennom det kommende året vil kunne ta seg noe opp, men i mindre grad enn det som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett. Samtidig er det internasjonale konjunkturtilbakeslaget blitt lengre og mer omfattende enn tidligere antatt. Sammen med en stadig sterkere krone har dette bidratt til å forsterke en vanskelig situasjon for eksportindustrien. Med et svakere arbeidsmarked har usikkerheten også blitt større blant norske husholdninger og de fleste bedrifter. Tross større usikkerhet vil innenlandsk etterspørsel fortsatt dominere norske konjunkturer fremover, med en anslått vekst neste år om lag 1 prosentpoeng sterkere enn BNP for Fastlands-Norge.

2.1 Bruk av oljepenger gir omstillinger - som koster

Tross fortsatt svake internasjonale konjunkturer er det i første rekke innenlandske forhold og de realøkonomiske virkningene som følger av beslutningen om å øke innfasingen av oljeinntekter som vil prege utviklingen neste år. Handlingsregelen for bruk av oljepenger har bred støtte i Stortinget, og representerer således en villet politikk. Den gradvis mer ekspansive finanspolitikken som følger av regelen medfører samtidig et behov for omstillingsprosesser mellom de ulike sektorene i økonomien.

Denne omstillingsprosessen har samfunnsøkonomiske kostnader. Bedrifter legges ned eller flytter ut av landet, noe som gir økte ledighetsproblemer. Økningen i ledigheten fra i fjor høst rammet i første rekke de større byene og arbeidstakere i private serviceyrker. Denne økningen var i hovedsak konjunkturelt betinget. De siste månedene og i tiden fremover er det omstillingsledigheten som vil dominere. Da vil det i første rekke være arbeidstakere i konkurranseutsatt virksomhet som rammes, noe som innebærer at ledighetsproblemet flyttes fra byene til distriktene. Denne utviklingen vil finne sted samtidig som en rekke skjermede næringer fortsatt preges av rekrutteringsproblemer. Omstillingsledigheten vil dermed kunne øke samtidig som den generelle lønns- og kostnadsveksten fortsatt holder seg høy.

Dette understreker ikke minst viktigheten av at arbeidet med omorganiseringen av offentlig sektor fortsetter. Ved å bedre effektiviteten i offentlig sektor vil behovet for omstillinger knyttet til økt bruk av oljepenger bli mindre, og kostnadene ved omstillingene lavere.

2.2 Nærmere om den økonomiske politikken

Regjeringspartiene uttrykte i Sem-erklæringen en målsetting om å holde den reelle, underliggende utgiftsveksten i statsbudsjettet i stortingsperioden lavere enn veksten i verdiskapningen i Fastlands-Norge. FNH har tidligere gitt sin støtte til denne målsettingen. Regjeringens budsjettforslag innebærer at budsjettets utgiftsside reelt sett øker med ½ prosent fra 2002 til 2003, etter at betydelige påplusninger i revidert budsjett har lagt grunnlaget for en utgiftsøkning på om lag 2 ½ prosent for inneværende år. Når 2002 og 2003 ses under ett ligger kostnadsveksten i henhold til Regjeringens prognoser etter dette an til å bli noe lavere enn den anslåtte veksten i verdiskapningen i Fastlands-Norge.

Bruken av oljepenger forutsettes å øke med om lag 2 milliarder kroner fra 2002 til 2003 og med ytterligere 2 milliarder i 2004. En streng tolkning av handlingsregelen for bruk av oljepenger tilsier imidlertid en reduksjon i bruken av oljepenger på vel 2 milliarder kroner neste år, etterfulgt av en økning på 6 milliarder i 2004. Den svake utviklingen i aksjemarkedet og en betydelig styrking av norske kroner har bidratt til at Petroleumsfondets størrelse ved utgangen av 2002 nå anslås til 666 milliarder kroner. Dette er 110 milliarder lavere enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett. På få måneder har dermed beregnet avkastning tilsvarende drøyt 4 milliarder kroner blitt borte.

I retningslinjene for handlingsregelen er det åpnet for at endringer i innfasingen av oljepenger som følge av store endringer i fondskapitalen eller i faktorer som påvirker budsjettets strukturelle underskudd, kan fordeles over flere år. Ved å legge opp til en økt innfasing av ytterligere 2 milliarder kroner fra oljefondet neste år, etterfulgt av en tilsvarende økning i 2004, mener Regjeringen å ha foretatt en utjevning i bruken av oljeinntekter som er i tråd med handlingsregelens intensjon. FNH finner likevel grunn til å peke på at Regjeringens plan for bruk av oljepenger neste år helt og holdent ser bort fra den kraftige nedjusteringen av prognosene for beholdningen i Petroleumsfondet ved utgangen av 2002. Det er derfor mest nærliggende å se på den økte bruken av oljepenger i 2003 som et "lån" fra budsjettet for 2004. Erfaringene så langt peker derfor mot en asymmetrisk bruk av handlingsregelen. Tilbøyeligheten til å ta konjunkturhensyn synes således å være sterkere når norsk økonomi utvikler seg svakt, enn når det er behov for å stramme inn. FNH finner grunn til å advare mot en slik praksis.

Samlet sett finner FNH likevel at Regjeringens budsjettforslag er forsvarlig gitt situasjonen i norsk økonomi. Veksten i offentlig etterspørsel vil neste år kunne bli betydelig lavere enn vi har sett de siste årene. Strammere rammer for offentlig pengebruk vil i noen grad kunne bremse takten i overføringen av arbeidskraft fra konkurranseutsatt til skjermet sektor. Under forutsetning av at budsjettforslagets ramme og innretning i hovedsak opprettholdes gjennom Stortingets behandling kan forholdene ligge til rette for en noe lavere rente i 2003. Et mer ekspansivt budsjett vil kunne undergrave tilliten til budsjettpolitikken, og de retningslinjer for denne som ble trukket opp bare halvannet år tidligere. Resultatet av Stortingets behandling kan da bli at rentenedgangen skyves ut i tid, eller i verste fall erstattes av en renteøkning.

3 Finanspolitiske utfordringer

Norsk økonomi vil de neste årene stå overfor betydelige utfordringer. Noen av disse deler vi med andre vestlige industriland, andre kan knyttes til vår spesielle situasjon som oljenasjon. Midlene som disponeres gjennom de årlige statsbudsjettene utgjør en betydelig del av norsk økonomi, samtidig som bruken av oljeinntekter vil øke det neste tiåret. Med innføringen av inflasjonsmål for pengepolitikken har Stortinget valgt å legge et større ansvar for den løpende konjunkturreguleringen til Norges Bank. Finanspolitikken må likevel spille hovedrollen i arbeidet med å skape en balansert og stabil økonomisk utvikling.

3.1 Strukturproblemer skjøvet i bakgrunnen

Statens sterke finansielle stilling innebærer at forutsetningene i Norge for å kunne føre en godt tilpasset og fremtidsrettet finanspolitikk er svært gode sammenliknet med de fleste andre industrialiserte land. Erfaringene fra budsjettbehandlingene gjennom de siste årene viser imidlertid at kortsiktige etterspørselshensyn har blitt viet betydelig oppmerksomhet, mens viktige strukturpolitiske problemstillinger av betydning for effektivisering av økonomiens virkemåte har blitt skjøvet i bakgrunnen. Uten reformer som innebærer en klar bedring av vekstevnen i norsk økonomi er det vanskelig å se for seg en utvikling hvor en gradvis mer ekspansiv finanspolitikk lar seg kombinere med et lavere rentenivå og dermed etter hvert en svakere kronekurs.

3.2 Arbeidstilbudet - en hovedutfordring

En hovedutfordring for den økonomiske politikken i årene fremover blir derfor hvordan en kan løse problemene knyttet til at den samlede etterspørselen etter arbeidskraft fremover ser ut til å overstige det vi så langt kan se vil være tilbudet. Gjennom de første årene av oppsvinget på 1990-tallet ble pris- og kostnadsveksten holdt under kontroll ved en jevn og sterk tilgang på arbeidskraft. Effekten av nye gruppers inntreden på arbeidsmarkedet synes imidlertid uttømt mot slutten av 90-tallet. De påfølgende årene har veksten i arbeidstilbudet ligget på omkring ½ prosent, hvilket også reflekterer innføringen av nye velferdsordninger, økt sykefravær, økt antall på uføretrygd og økt tidligpensjonering.

Resultatet er blitt en urovekkende sterk vekst i folketrygdens utgifter gjennom de siste årene - en utvikling som må påregnes å fortsette i årene som kommer. I Regjeringens forslag til statsbudsjett anslås folketrygdens samlede utgifter til vel 214 milliarder kroner neste år, en økning på nærmere 9 prosent fra 2002. Beregninger viser at nesten hele veksten i befolkningen i arbeidsdyktig alder fram til 2010 vil komme i aldersgruppen 55-66 år. Dette vil isolert sett kunne innebære en betydelig økning i avgangen til tidligpensjonsordninger i årene fremover. Selv om andelen uføre innen hver aldersgruppe skulle holde seg uendret fremover, vil antallet uførepensjonister kunne øke med om lag 70.000 fra 2000 til 2010. Tilsvarende økning gjennom tiåret vi har bak oss var om lag 50.000. Det synes klart at en slik utvikling ikke vil kunne finne sted uten betydelige negative konsekvenser for kostnadsutvikling, tilgang på nødvendig arbeidskraft og nasjonal produksjonsevne.

Denne utfordringen må møtes med et bredt spekter av virkemidler. Regelverket knyttet til eksisterende velferdsordninger av betydning for arbeidstilbudet må endres slik at den enkelte arbeidstaker stimuleres til å stå lengre i jobb. For de fleste vil det økonomiske insitamentet veie tungt. For eldre arbeidstakere, men også for arbeidstakere generelt, må det derfor fremstå som økonomisk lønnsomt å stå i jobb fremfor å bli trygdemottakere.

3.3 Store utfordringer i skattesystemet

Skattesystemet har en viktig rolle å spille i arbeidet med å styrke arbeidslinjen i norsk økonomi. Regjeringen har i sitt budsjettforslag tatt skritt i riktig retning når innslagspunktet for toppskatten og øvre grense i minstefradraget foreslås økt. Skatteutvalgets innstilling vil foreligge ved årsskiftet. En av de viktigste utfordringene for utvalget er den store forskjellen i skattesatsene på arbeids- og kapitalinntekter. Norsk næringsliv må sikres skattebetingelser som er internasjonalt konkurransedyktige. En tilnærming i skattesatsene på arbeids- og kapitalinntekter må derfor hovedsakelig finne sted ved redusert beskatning av arbeidskraft.

3.4 …..og i pensjonssystemet

 En viktig rolle for et nytt pensjonssystem blir å stimulere til økt yrkesdeltakelse blant eldre arbeidstakere og generelt bidra til større mobilitet i arbeidsmarkedet. FNH er derfor tilfreds med at Regjeringen, i tråd med Pensjonskommisjonens foreløpige rapport, signaliserer at deler av folketrygden skal fonderes. En modell på linje med den svenske, der den enkelte får eierskap til og innflytelse på forvaltningen av pensjonssparingen, vil kunne bidra til å øke arbeidstilbudet og forståelsen for viktige økonomiske sammenhenger i samfunnet.

Med vennlig hilsen
FINANSNÆRINGENS HOVEDORGANISASJON

Arne Skauge
Adm. direktør

Bjørn Harald Martinsen
Underdirektør

Kopi: Finansdepartementet