Behov for endringer i reglene for sikkerhetsfond og tilleggsavsetninger

Finansdepartementet
Postboks 8008 Dep
0030 Oslo
Dato: 20.11.02

BEHOV FOR ENDRINGER I REGLENE FOR SIKKERHETSFOND OG TILLEGGSAVSETNINGER

Det sterke fallet i internasjonale og norske aksjeverdier har i vesentlig grad redusert bufferkapitalen livsforsikringsselskapene har til å møte svingninger i verdipapirmarkedet. Det er viktig å bygge opp igjen bufferkapitalen slik at livsforsikringsselskapenes risikobærende evne styrkes. Nåværende regelverk gjør det vanskelig å bygge opp tilstrekkelig bufferkapital, ikke minst på kort sikt.

FNH vil peke på at det er behov for to tiltak som raskt bør iverksettes før overgangen til nytt reguleringsregime for livsforsikring som oppfølging av Banklovkommisjonens 7. delutredning (NOU 2001: 24):

  • Det bør med virkning for 2002 gis ytterligere adgang for livsforsikringsselskapene til å anvende midler fra sikkerhetsfond. FNH mener at det bør foretas en forskriftsendring slik at nedre grense for sikkerhetsfondet reduseres fra 20 % til 2% av det gjeldende beregningsgrunnlaget. FNH mener det i en slik sammenheng bør kunne være valgfrihet om midlene skal kunne inntektsføres, overføres til tilleggsavsetninger eller anvendes til å styrke andre forsikringsmessige avsetninger.
  • Det bør med virkning fra 2003 gis åpning for at tilleggsavsetninger som tilføres kundene ikke skal medregnes i grunnlaget som danner utgangspunkt for overskuddsdeling mellom kunder og egenkapital.

Økt adgang til å inntektsføre midler fra sikkerhetsfondet
FNH viser til at Kredittilsynet tidligere har uttalt at krav til særskilt sikkerhetsfond bør avvikles og erstattes med en alminnelig plikt for livsforsikringsselskapene til å ha forsvarlig reassuransedekning, og at midlene derfor bør kunne inntektsføres. FNH har sluttet seg til Kredittilsynets syn.

Sikkerhetsfondet i norske livsforsikringsselskaper var høsten 2001 om lag 2,5 milliarder kroner. Som et av flere soliditetstiltak for livselskapene tilrådde Kredittilsynet i brev datert 26.09.01 til Finansdepartementet at sikkerhetsfondsforskriften ble endret slik at vel 2 milliarder kroner skulle kunne inntektsføres i regnskapet og føres over til kundenes fond.

Dette ble fulgt opp av Finansdepartementet som 28.09.01 fastsatte endringer i sikkerhetsfondsforskriften. Endringen gjaldt nedre grense for størrelsen på sikkerhetsfondet. Den nedre grensen ble redusert fra 100 til 20 prosent av det gjeldende beregningsgrunnlaget. 80 prosent av sikkerhetsfondet kunne således føres som engangsinntekt i livsforsikringsselskapene.

Selv om kravet er redusert til 20% er det fremdeles samlet betydelige midler, totalt i størrelsesorden 565 mill, i sikkerhetsfondene. Det vil kreves en endring i forsikringsvirksomhetsloven § 8-4 dersom det skal åpnes for full avvikling av sikkerhetsfondet. FNH mener imidlertid at det uten å foreta lovendringer, er rom for å gjennomføre en endring i forskrift om sikkerhetsfond i livsforsikring, slik at nedre grense for sikkerhetsfondet reduseres fra 20 % til 2% av det gjeldende beregningsgrunnlaget.

Nærmere om tidligere behandling av sikkerhetsfondssaken i Kredittilsynet og Banklovkommisjonen

Kredittilsynet foreslo første gang å oppheve kravet til sikkerhetsfond i brev til Finansdepartementet datert 24.03.00. Kredittilsynet uttalte den gang:

"Etter Kredittilsynets vurdering har man etter 10 år med dagens forsikringslovgivning ikke kunnet se noen effekt av lovkravet om sikkerhetsfond, og Kredittilsynet stiller derfor spørsmålstegn ved kravets berettigelse. Det vises spesielt til at det kun kan trekkes på sikkerhetsfondet i ekstraordinære tilfeller, og at livsforsikringsselskapene mer hensiktsmessig kan sikre seg mot konsekvensene av slike tilfeller gjennom et optimalt reassuranseprogram hvor en katastrofedekning inngår som sentral bestanddel."

Videre het det i Kredittilsynets brev:

"Etter det Kredittilsynet kjenner til, oppsto det heller ikke gjennom de 78 år forsikringsselskapsloven av 1911 var i kraft, tilfeller der et selskap kunne trekke på midler i sikkerhetsfond. Det er grunn til å anta at Harlem-utvalgets forslag om likevel å videreføre krav til sikkerhetsfond i den nye lov var farget av den daværende situasjon i skadeforsikring, som for så vidt hadde initiert utvalgets opprettelse."


Kredittilsynet viser også til at det så langt Kredittilsynet erfarer, ikke eksisterer noen avsetningstype tilsvarende sikkerhetsfondet i noe annet land innenfor EØS-området. Det vises til at såvel sikkerhetsfondets som egenkapitalens funksjon innenfor Den europeiske union forutsetningsvis er dekket gjennom solvensmarginregelverket, som er forankret i første livsforsikringsdirektiv artiklene 18-20, jf. tredje livsforsikringsdirektiv artikkel 25.

Kredittilsynet konkluderte som følger:

"På bakgrunn av det ovenstående vil Kredittilsynet be om at Finansdepartementet vurderer en opphevelse av lov om forsikringsvirksomhet § 8-4, og tilhørende forskrift av 29. november 1990 om sikkerhetsfond i livsforsikring. Subsidiært vil en slik vurdering kunne inngå i en fremtidig samlet vurdering av regelverket for livsforsikring.

En opphevelse av kravet om sikkerhetsfond i livsforsikring vil være interessant i et forenklingsperspektiv. Det samlede regelverk for kapitalkrav og solvenskrav i livsforsikring er omfattende og komplekst, og det vil være en ubetinget fordel om man kunne eliminere de deler av det som ikke har noen påviselig soliditetsmessig effekt."

Banklovkommisjonen foreslo i NOU 2001: 24 at sikkerhetsfondet bør oppheves. I motsetning til Kredittilsynet, gikk imidlertid kommisjonen inn for at de frigjorte midlene burde overføres til "en annen form for forsikringsmessig avsetning, for eksempel tilleggsavsetning i forsikringsfondet".

FNH viser i den forbindelse til sin høringsuttalelse datert 09.11.01 til Banklovkommisjonens utredningen der det ble gitt støtte til Banklovkommisjonens forslag om at gjeldende krav til sikkerhetsfond bør oppheves. FNH mente imidlertid at ved oppløsning av fondet bør det gis anledning til å velge om midlene skal inntektsføres, anvendes til å styrke andre forsikringsmessige avsetninger eller overføres til tilleggsavsetninger. FNH gikk inn for at det gis åpning for anvendelse av sikkerhetsfond, utover den gjennomførte forskriftsendring av 28.09.2001, slik at midlene også kan benyttes til andre forsikringsmessige avsetninger enn tilleggsavsetninger.

Mer fleksible regler om tilleggsavsetninger

Tilleggsavsetninger er en viktig del av bufferkapitalen i livsforsikringsselskapene. FNH har i flere sammenhenger tatt til orde for at regelverket for tilleggsavsetninger bør gjøres mer fleksibelt. Det er ikke minst viktig i den nåværende situasjon. Regelverket for tilleggsavsetninger bør på en tilstrekkelig fleksibel måte gjør det mulig å bygge opp bufferkapital og styrke livsforsikringsselskapenes risikobærende evne. Små bufferfond er uheldig etter som dette er til hinder for at selskapene allokerer kundenes midler til aktiva som gir høy forventet avkastning på lengre sikt.

Etter FNHs syn er det sider ved dagens regelverk for tilleggsavsetninger som ikke gir insentiver for selskapene til å avsette til tilleggsavsetninger, men tvert imot motvirker en slik avsetning. FNH ønsker et regelverk som gir mulighet for tilstrekkelige buffere i selskapene til å forsvare en høy andel aksjer som gir høy forventet avkastning. Det må foretas flere regelverksendringer dersom en slik målsetting skal oppnås. På kort sikt vil FNH i denne sammenhengen nøye seg med kun å vise til ett forhold knyttet til regelverket om tilleggsavsetninger som departementet med utgangspunkt i dagens situasjon raskt bør vurdere. Det bør med virkning for 2003 åpnes for at tilleggsavsetninger som tilføres kundene ikke skal medregnes i grunnlaget som danner utgangspunkt for overskuddsdeling mellom kunder og egenkapital.

I livsforsikring skal årets overskudd fordeles mellom kunder og egenkapital slik at kundene skal tilføres minst 65 prosent av overskuddet. I grunnlaget (overskudd) som fordeles mellom kunder og egenkapital gjøres det blant annet fradrag for årets tildeling av tilleggsavsetninger til kundene. Beslutning om kundene skal tildeles midler i form av overskudd eller tilleggsavsetninger vil således påvirke selskapenes mulighet til å tildele egenkapitalen overskudd. Styrking av tilleggsavsetninger vil isolert sett innebære at egenkapitalen tildeles mindre. Det er forventninger om en viss avkastning på egenkapitalen etter hvert som finansmarkedene formodentlig tar seg opp. Samtidig har selskapene behov for å styrke sine buffere. I denne situasjonen er det spesielt uheldig med et regelverk som er utformet slik at det kan oppstå en konflikt mellom selskapenes mulighet for å tildele egenkapitalen overskudd og selskapenes ønske om å styrke tilleggsavsetninger.

Det er FNHs oppfatning at det med virkning for 2003 bør foretas justeringer i regelverket slik at hvor mye overskudd som kan tilføres egenkapitalen ikke blir påvirket av om kundene tildeles midler i form at tilleggsavsetninger eller i form av overskudd. For å oppnå dette antar vi at det bør gjøres en endring i Kredittilsynets rundskriv nr. 71/90. I tillegg vil det være nødvendig med endringer i regnskapsforskriften for forsikring.

FNH tok opp denne saken i brev til Finansdepartementet datert 20.12.01. Det ble da tatt til orde for regelverksendring med virkning for 2001. I Finansdepartementet svarbrev het det:

"Under punkt 1) foreslår FNH at regelverket justeres slik at størrelsen på overskuddet som kan tilføres egenkapitalen ikke blir påvirket av om kundene tildeles midler i form av tilleggsavsetninger eller i form av overskudd. (...) Forslaget FNH nå tar opp vil, dersom det gjøres gjeldende endre rettighetsforholdet mellom eiere og kunder på en dyptgripende måte. Departementet anser det blant annet derfor som hensiktsmessig at man gjør en helhetlig vurdering i sammenheng med oppfølgingen av Banklovkommisjonens syvende delutredning om ny livsforsikringslovgivning (NOU 2001: 24)."

FNH er ikke enig i at dette vil være en dyptgripende endring av rettighetsforholdet mellom eiere og kunder. Både kunder og eiere har klare interesser i at bufferkapitalen raskt bygges opp igjen for å legge grunnlag for en langsiktig god forvaltning av midlene.

FNH er oppmerksom på at Banklovkommisjonen i sin 7. delutredning (NOU 2001: 24) har foreslått andre regler på dette punktet når det gjelder kollektiv pensjon. Dersom Banklovkommisjonens forslag følges opp vil FNHs forslag i dette brev for så vidt gjelder kollektiv pensjon, kun være et tidsbegrenset tiltak fram mot iverksettelsen av ny livsforsikringslovgivning. Et slikt tiltak vil imidlertid uansett kunne være viktig nok etter som det antas blant annet å bli en viss overgangsperiode for innføring av de nye reglene. Vi vet dessuten foreløpig ikke hvilke regler for overskuddsdeling som vil bli valgt i det oppfølgende arbeidet, og FNH viser i den forbindelse til vår høringsuttalelse til Banklovkommisjonens 7. delutredning.

Vi vil også vise til at det følger av Banklovkommisjonens 7. delutredning at individuell livsforsikring med overskuddsdeling inntil videre i hovedsak vil bli videreført etter eksisterende regelverk. Dette utgjør en vesentlig markedsandel på individualsiden.

Med hilsen
FINANSNÆRINGENS HOVEDORGANISASJON

Arne Skauge
Adm. direktør

                                                                                      Leif Osland
                                                                                      Underdirektør


Kopi: Kredittilsynet