Stortingets finanskomitè
0026 Oslo
Dato: 04.05.2012
Vår ref.: 12-415
Deres ref.:
Stortingsrepresentant Hans Olav Syversen (KrF) m.fl. fremmet 28. mars 2012 et representantforslag (88 S (2011-2012)) om strukturerte spareprodukter, klageorgan og Finanstilsynets rolle. Foruten å fremme forslag om å forby spareprodukter som ”warrants” til ikke-profesjonelle investorer og at Finanstilsynet skal legge større vekt på forbrukerhensyn, tar representanten Syversen til orde for at det bør opprettes et statlig klageorgan for finansielle tjenester. Forslaget ble også gjenstand for debatt i spørretimen 11. april, og finansministeren sendte brev datert 25.04.2012 til finanskomiteen om saken.
Syversens innfallsvinkel etterlater det inntrykk at det er Finansklagenemnda som utenrettslig tvisteløsningsorgan som er problemet, og ikke de oppståtte rettstvister mellom kunde og finansforetak som ligger til behandling i nemnda i påvente av en avklaring i Høyesterett.
Sammen om Finansklagenemnda
Sommeren 2010 gikk bl.a. Forbrukerrådet og FNO sammen om å etablere et felles sekretariat for drift av Bankklagenemnda og de ulike nemndene ved Forsikringsklagekontoret. Klagenemndene som sådan ble videreført som uavhengige, utenrettslige tvisteløsningsorganer. Som begrunnelse for samordningen viste Forbrukerrådet til de kapasitetsproblemer daværende Bankklagenemndas sekretariat fikk etter mottak av drøye tusen saker om strukturerte spareprodukter.
Finansnæringen stilte seg positiv til Forbrukerrådets forslag om organisasjonsmessige endringer. Det var enighet om ikke å begrense seg til den konkrete og vanskelige kapasitetssituasjon som hadde utviklet seg i Bankklagenemnda som følge av klagesakene om strukturelle spareprodukter, men se hen til hvordan Forbrukerrådet og næringen på generelt grunnlag kunne danne et uavhengig utenrettslig tvisteløsningsorgan.
Selv om det nok fortsatt er utfordringer knyttet til samordningen av de ulike nemndene og et uttalt ønske om større åpenhet om hvilke foretak som blir innklaget, er vi godt fornøyde det avtaleverket som ligger til grunn for driften av Finansklagenemnda.
Legitimitet og åpenhet
Både Bankklagenemnda og Forsikringsklagenemnda ble i sin tid opprettet for å ivareta forbrukernes behov for behandling av rettslige klager mot forsikringsselskaper, banker og andre finansforetak. At Forbrukerrådet var med på etableringen som avtalepart trygget legitimiteten til nemndene og deres uttalelser. Forbrukerkundene skulle slippe kostnads- og tidkrevende prosesser hos tilsynsmyndigheter og domstoler for å få en uttalelse i saken eller avgjort en rettstvist. Det er ingen tvil om at behovet for utenrettslige tvisteløsningsordinger på finansområdet har forsterket seg i takt med finansproduktenes kompleksitet og kundenes økte etterspørsel etter nye forsikringsprodukter, finansielle tjenester som lån, kort- og andre betalingstjenester samt ulike spareprodukter.
For at disse frivillige klageordningene skal kunne opprettholde sin berettigelse som et reelt alternativ til de alminnelige domstoler og som den foretrukne tvisteløsningsmetode for forbrukerkundene, er det etter vår vurdering helt avgjørende at nemndene har alminnelig legitimitet og autoritet i samfunnet for sine uttalelser. Forbrukerkundene må kunne ha tillit til at tvistesaken får et utfall som bygger på grunnleggende rettssikkerhetsprinsipper så langt dette lar seg gjøre innenfor de begrensinger som ligger i en skriftlig saksbehandlingsform. Kundene må videre kunne forvente at vurderingene og uttalelsene bygger på høy faglig og juridisk kompetanse og at det fra nemnder, sekretariat og styre utvises profesjonalitet i alle ledd.
Forbrukerrådet har nylig fremmet forslag om å legge til rette for at det utarbeides statistikk over hvilke finansforetak som klages inne for Finansklagenemndas sekretariat. Dersom et slikt tiltak kan bidra til større åpenhet om saksbehandlingen uten å komme i konflikt med sekretariatets taushetsplikt og hensynet kundenes personvern, vil næringen selvsagt stille seg positiv til å vurdere spørsmålet nærmere.
Klagenemndenes normdannende funksjon har vært et viktig hensyn ved etableringene. Nemndene har klargjort rettstilstanden i mange spørsmål og bidratt til at banker, forsikringsselskaper og andre finansforetak har lagt om sine rutiner og avtalepraksis. Også sekretariatenes veiledningsfunksjon til kunder og foretak har bidratt til å formidle og spre kunnskap om rettsregler og nemndpraksis.
Foruten å avgi rådgivende uttalelser i enkeltsaker legger Finansklagenemnda til rette for å kunne bistå publikum med generell veiledning og informasjon om nemndpraksis.
Lavterskeltilbud
For både Forbrukerrådet og FNO har det vært ansett som viktig at forbrukerkundene skal slippe å betale for klagesaksbehandlingen ved sekretariatet og i nemnd. Med dette prinsipielle utgangspunktet er det valgt en finansieringsløsning der de løpende driftsutgifter finansieres av finansforetakene basert på omfanget av skriftlige saker, inndelt i bransje, produkttype og kompleksitet. Dersom ikke finansnæringen hadde bidratt med nær 40 millioner kroner pr år til driften, ville alternativet for kunden vært å bringe sine tvistesaker inn for de alminnelige domstoler til behandling og avgjørelse. Dette ville på ingen måte ha bidratt til å gjøre det enklere for forbrukerne å nå frem med sine ankepunkter mot finansforetakene.
Saksbehandlingstid
I påvente av en endelig avgjørelse i ”Røeggen-saken” ligger vel 2000 klager fortsatt på vent i Finansklagenemnda. Dette er en helt ekstraordinær situasjon som på ingen måte er representativt for behandlingstiden av de ordinære saker ved de ulike nemnder. Saksbehandlingstiden for saker innen bank og finans er mellom 6 og 7 måneder, målt fra saken mottas av sekretariatet og frem til det foreligger en nemnduttalelse. Det er etter vår vurdering en akseptabel saksbehandlingstid, så fremt tiden brukes effektivt til å sikre en rettslig korrekt uttalelse.
Etterlevelse
Utenrettslige klageordninger er videre avhengig av høy etterlevelsesgrad fra finansforetakenes side for å kunne opprettholde nødvendig autoritet og troverdighet. Fra tid til annen vil nemndene gi uttalelser i saker av meget stor økonomisk og/eller prinsipiell betydning for finansforetakene og det er all grunn til å ha forståelse for at slike saker bringes inn for domstolene med sikte på en rettskraftig avgjørelse. På den annen side må forbrukerne kunne forvente av foretakene at de legger terskelen høyt for å avstå fra å følge nemnduttalelser. Blir det vanlig at uttalelser ikke blir etterlevd, vil klageordningene etter hvert miste troverdighet og viktige samfunnsmessige interesser bli satt på prøve.
Graden av etterlevelse på bankområdet har generelt vært meget høy. I 2011 etterlevde bankene samtlige avgjørelser. Etterlevelsen av forsikringssaker har tradisjonelt vært lavere enn for bank, men etterlevelsen har økt de senere årene. I 2011 var det rundt 10 prosent av avgjørelsene som gikk i forsikringsselskapenes disfavør som ikke ble etterlevd.
Nye rammevilkår på vei fra EU
Finansklagenemnda er etablert ved avtale mellom bl.a. Forbrukerrådet og FNO innenfor de rammer som følger av finansavtaleloven § 4 og forsikringsavtaleloven § 20-1. I løpet av det siste året er rammevilkårene for etablering og drift av utenrettslige tvisteløsningsorganer blitt drøftet i flere lovutvalg.
Finanskriseutvalget ønsket en utredning om hvordan det kan innføres et lovkrav om at finansforetak som ikke etterlever nemnduttalelser i forbrukerens favør, må dekke forbrukerens saksomkostninger ved behandling av saken for domstolene. Dette spørsmålet ble også vurdert av Banklovkommisjonen i NOU 2011: 8 ”Ny finanslovgivning” i forbindelse med lovutkastets § 13-21 (om klagenemnder), dog uten å foreslå nærmere regler om dekning av sakskostnader.
Et offentlig oppnevnt utvalg fremla 29. november2010 en egen utredning ”Nemndsbehandling av forbrukertvister” (NOU 2011: 11). Utvalget foreslo flere lovmessige krav til slike utenrettslige tvisteløsningsordninger. Selv om utvalget ikke lukket døren helt for at forbrukerne skulle betale et mindre gebyr for klagesaksbehandlingen, var holdningen gjennomgående at de næringsdrivende selv skulle finansiere ordningene.
Både fra EU-kommisjonen og -parlamentet har de siste årene lagt stor vekt på å styrke forbrukernes muligheter til å få løst klager gjennom forenklede systemer utenfor domstolene. Dette anses som et viktig virkemiddel for å styrke forbrukernes tillit til det indre markedet og dermed også bidra til økt handel over landegrensene. EU-kommisjonen fremmet 29. oktober 2011 forslag til direktiv om alternativ tvisteløsning i forbrukere og forslag til forordning om et nettbasert (online) system for løsning av forbrukertvister med utspring i grenseoverskridende handel på nettet.
Regelverket fra EU vil, hvis de blir vedtatt i samsvar med forslaget, få til dels store konsekvenser for både ansvarlige myndigheter, det norske utenrettslige tvisteløsningsapparatet og for de involverte parter i forbrukertvister. Forslagene pålegger statene ansvar for at en rekke ulike tiltak blir gjennomført og nye systemer etablert. Det vil videre bli stilt økte krav til eksisterende tvisteløsningsorganer og til etablering av nye innenfor EU/EØS-området.
EU-kommisjonens regelverksforslag og omtalte NOU 2010:11 om ”Nemndsbehandling av forbrukertvister”, er for tiden under behandling i Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet.
Med vennlig hilsen
Finansnæringens Fellesorganisasjon
Arne Hyttnes
Adm. direktør