Handlingsregelen for dummies

Gå til hovedinnhold

Handlingsregelen for dummies

Tom Staavi

For de av oss som trenger en enkel forklaring på sammenhengen mellom oljepengebruken i statsbudsjettet, oljefondet og handlingsregelen, oppdaterer jeg min gamle slager. 

Handlingsregelen ble laget for å fase inn de enorme olje- og gassinntektene til nasjonen på en ryddig og langsiktig klok måte, samt å bevare grunnkapitalen til kommende generasjoner. Derfor bestemte vi oss for å spare alle oljeinntektene på bok, og kun bruke realavkastningen av dette fondet hvert år. Enkelt sagt sier handlingsregelen at «statsbudsjettet årlig kan få tilført inntil 3 prosent av det Statens pensjonsfond utland (oljefondet) er verdt ved årets begynnelse». Tidligere var tallet 4, men etter Thøgersen-utvalgets anbefalinger og perspektivmeldingen fra 2017, ble man enige om å legge til grunn en forventet realavkastning på 3 % i Statens pensjonsfond utland.

Når staten gjør opp sitt budsjett, later den som om den ikke har inntekter eller kostnader fra olje- og gassvirksomhet.

I budsjettet for 2021 er regnestykket slik:

Inntekter uten olje og gass  1119,8 milliarder
- Utgifter utenom olje og gassvirksomhet 1491,0 milliarder
= Oljekorrigert underskudd 371,2 milliarder

Dette er det såkalte oljekorrigerte underskuddet. For å få budsjettet i balanse, tar man de milliardene man mangler fra oljefondet.

Normalen før 2016, var at staten hadde mye høyere årlige oljeinntekter enn man brukte hvert år. Den delen av netto løpende oljeinntektene som oversteg uttaket, ble derfor skutt inn i oljefondet og plassert i aksjer og rentepapirer, og litt i eiendom sammen med resten av oljefondet.

I 2016 og 2017 var ikke dette tilfelle. Kombinasjonen av et fall i oljeprisen (lavere inntekter til staten fra petroleumsvirksomheten) og ekspansive budsjetter, gjorde at det ikke ble innskutt inntekter fra oljevirksomheten i disse årene. I 2018 og i 2019 var igjen statens oljeinntekter høyere enn uttaket, noe som ga et innskudd totalt sett i fondet for hvert av disse årene. I koronaåret 2020 og 2021, antar regjeringen tildels store uttak. Koronaåret 2020 er i en særstilling her, men også i 2021 spiser vi godt av fondet. For 2021 stipuleres netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten 98,5 milliarder, uttaket stipuleres til de nevnte 371,2 milliardene.

Men oljefondet vokser mer enn dette netto innskuddet. Utbytte på aksjer, rente på obligasjonene og leieinntekter på eiendommene gir oss store direkte inntekter. Neste år er disse anslått til 235,1 milliarder. Jeg skal komme tilbake til dem under.

Men først, det er altså underskuddet, de 371,2 milliardene, som er utgangspunktet for tallet som helst skal utgjøre mindre enn 3 prosent av oljefondet. Men fullt så enkelt er det ikke. Vi skal gjøre det litt vanskeligere.

Det oljekorrigerte underskuddet påvirkes nemlig av en rekke forhold som endrer seg kraftig fra år til år.

Skatteinntektene faller for eksempel i et år med lavkonjunktur, samtidig som utgiftene til arbeidsledighetstrygd stiger. Året etter kan man få den motsatte situasjonen.

Det oljekorrigerte underskuddet kan derfor endre seg kraftig fra år til år, uten at det egentlig sier noe om statens langsiktige jafs av oljeformuen. Inneværende år gir et meget godt bilde på dette. Alle koronatiltak og den høye permitteringsgraden er eksempler på midlertidige effekter som man antar ikke vil være med oss videre. I tillegg endres regnskapsprinsipper fra tid til annen som også får effekter på det oljekorrigerte underskuddet uten at man egentlig bruker mer eller mindre penger.

For å få et mer stabilt og sammenlignbart bilde av statens oljekorrigerte underskudd fra år til år, har økonomene i Finansdepartementet laget noe de kaller det strukturelle oljekorrigerte underskuddet. Der renser man bort effektene av endringer som man antar reverseres raskt igjen.

For 2021 er det anslått et betydelig avvik mellom det oljekorrigerte underskuddet og det strukturelle oljekorrigerte underskuddet. Over så vi at det oljekorrigerte underskuddet var 371,2 milliarder kroner. Det strukturelle oljekorrigerte underskuddet er anslått til 313,4 milliarder.

Det er dette tallet, det strukturelle oljekorrigerte underskuddet på 313,4 milliarder, som skal være mindre enn 3 prosent av oljefondet ved årets begynnelse.

Så til spørsmålet: Er man innenfor eller utenfor handlingsregelen?

For å finne ut om man er innenfor handlingsregelen, må man vite hva oljefondets verdi er ved årets begynnelse. Du kan selv sjekke verdien på www.nbim.no. Ved inngangen til 2021 anslår regjeringen at den totale fondskapitalen vil være 10.300 milliarder. Regner vi 313,4 milliarder i prosent av dette tallet, kommer vi til 3,04 prosent.

Ser vi bort fra desimaler og avrunder på matematisk vis, er regjeringen akkurat på krittstreken på 3 prosent. Men for årene 2020 og 2021 er det å forvente at man må bruke mer penger enn i mer normale år. Slik sett er det kanskje mer oppsiktsvekkende at man i 2021 faktisk legger opp til å holde seg akkurat på Handlingsregelen.

Slik ser det ut for oljefondet

Over sa jeg at statens inntekter var 1119,8 milliarder kroner uten om petroleumsinntektene. Men staten har høyere inntekter. De pengene blir satt rett inn på kontoen til Statens pensjonsfond utland (oljefondet). Hvor finner vi igjen pengene i oljefondet?

Da må vi sette opp resultatregnestykket for oljefondet slik regjeringen tror det blir i 2021. Det ser slik ut:

Oljefondets verdi ved årets begynnelse (SPU)

10300 milliarder

+ netto kontantstrøm fra oljevirksomheten (122,3-23,8) 

98,5 milliarder

+ antatt avkastning gjennom året (direkte inntekter som utbytte og renter, men ikke inkludert kursgevinster/tap) 1)

235,1 milliarder

- overført til statsbudsjettet (handlingsregelen og her brukes det faktiske oljekorrigerte underskuddet) 

371,2 milliarder

= Antatt verdi ved årets utgang ex eventuelle kursgevinster (31.12.2021)

10262,4 milliarder

1. I dette tallet inngår også direkte inntekter fra Statens pensjonsfond innland, også kjent som Folketrygdfondet som ved inngangen til 2021 er stipulert til å ha en markedsverdi på 277 milliarder.

Tabellen viser sammenhengen mellom oljefondets verdiutvikling, de direkte inntektene fra verdipapir- og eiendomsbeholdningene, og uttaket som dekker underskuddet i statsbudsjettet. For året 2021 kan vi registrere at regjeringen tror at både inntektene fra petroleumsvirksomheten og de direkte inntektene (renter/utbytte/leieinntekter) kommer til å bli mindre enn uttaket. Derfor antar man at fondet vil bli mindre verdt gjennom året 2021. Men også her er det en tvist. Tabellen tar ikke hensyn til eventuelle kursstigninger eller kurstap gjennom året. Hvis vi antar for eksempel 5 prosent kursstigning i snitt på hele fondet, vil verdien være om lag 500 milliarder høyere ved utgangen av 2021 enn de 10262,4 som tabellen viser.

Oljefondet og handlingsregelen er en bragd

Det er unikt at Norge har klart å bygge opp et fond som har spart en stor andel av oljeinntektene våre over tid. Det første innskuddet i fondet kom i 1996. Man kan sikkert mene at vi har brukt for mye oljeinntekter og at den tidligere krittstreken i handlingsregelen på 4 prosent var for vid. Likevel, vi har som antagelig den eneste nasjonen i historien evnet å ikke ødelegge oss selv og nasjonen fullstendig på plutselige og enorme inntekter fra naturressurser. Vi har dessuten evnet å fordele inntektene på stort sett alle som bor i denne steinrøysa.  Verdien av å ha dette fondet kommer tydelig til syne i den krisen vi er i nå. Det gir regjeringen et godt rom til å redusere følgene av koronakrisen ved å øke de offentlige utgiftene i en kort periode.