Handlingsregelen for dummies

Tom Staavi

For de av oss som trenger en enkel forklaring på sammenhengen mellom oljepengebruken i statsbudsjettet, oljefondet og handlingsregelen, oppdater jeg en gammel slager. 

Handlingsregelen ble laget for å fase inn de enorme olje- og gassinntektene til nasjonen på en ryddig og langsiktig klok måte, samt å bevare grunnkapitalen til kommende generasjoner. Derfor bestemte vi oss for å spare alle oljeinntektene på bok, og kun bruke realavkastningen av dette fondet hvert år. Enkelt sagt sier handlingsregelen at «statsbudsjettet årlig kan få tilført inntil 3 prosent av det Statens pensjonsfond utland (oljefondet) er verdt ved årets begynnelse». Tidligere var tallet 4, men i perspektivmeldingen som kom tidligere i år varslet regjeringen at det fra nå av legges til grunn en forventet realavkastning på 3 % i Statens pensjonsfond utland, mot tidligere 4 %.

Når staten gjør opp sitt budsjett, later den som om den ikke har inntekter eller kostnader fra olje- og gassvirksomhet.
I budsjettet for 2018 er regnestykket slik:

   Inntekter uten olje og gass   1044,9 milliarder
- Utgifter utenom olje og gassvirksomhet  1300,2 milliarder
= Oljekorrigert underskudd – 255,4 milliarder

Dette er det såkalte oljekorrigerte underskuddet. For å få budsjettet i balanse, tar man de milliardene man mangler fra oljefondet.

Tidligere år, det vil si før 2016, hadde staten normalt mye høyere årlige oljeinntekter enn dette. Den delen av netto løpende oljeinntektene som oversteg uttaket, ble derfor skutt inn i oljefondet og plassert i aksjer og rentepapirer, og litt i eiendom sammen med resten av oljefondet.

For 2016, 2017 og 2018 er ikke dette lenger tilfelle. Kombinasjonen av et fall i oljeprisen (lavere inntekter til staten fra petroleumsvirksomheten) og ekspansive budsjetter gjør at det ikke blir innskudd disse årene. I 2018 er netto oljeinntekter til staten anslått til 183 milliarder kroner, men vi planlegger å bruke 255,4 milliarder. Det betyr at det ikke blir netto innskudd av nye, blanke oljekroner dette året, det blir netto uttak. Dette betyr ikke at oljefondet krymper i 2018. Aksjene, obligasjonene og eiendomene gir oss store direkte inntekter. Neste år er disse anslått til 213,6 milliarder. Jeg skal komme tilbake til dem under.

Men først, det er altså underskuddet, de 255,4 milliardene, som er utgangspunktet for tallet som helst skal utgjøre mindre enn 3 prosent av oljefondet. Men fullt så enkelt er det ikke. Vi skal gjøre det litt vanskeligere.

Det oljekorrigerte underskuddet påvirkes nemlig av en rekke forhold som endrer seg kraftig fra år til år.

Skatteinntektene faller for eksempel i et år med lavkonjunktur, det gjelder både for 2017 og 2018, samtidig som utgiftene til arbeidsledighetstrygd stiger. Året etter kan man få den motsatte situasjonen.

Det oljekorrigerte underskuddet kan derfor endre seg kraftig fra år til år, uten at det egentlig sier noe om statens langsiktige jafs av oljeformuen. I tillegg endres regnskapsprinsipper fra tid til annen som også får effekter på det oljekorrigerte underskuddet uten at man egentlig bruker mer eller mindre penger.

For å få et mer stabilt og sammenlignbart bilde av statens oljekorrigerte underskudd fra år til år, har økonomene i Finansdepartementet laget noe de kaller det strukturelle oljekorrigerte underskuddet. Der renser man bort effektene av endringer som man antar reverseres raskt igjen.

For 2018 er det anslått et stort avvik mellom det oljekorrigerte underskuddet og det strukturelle oljekorrigerte underskuddet. Over så vi at det oljekorrigerte underskuddet var 255,4 milliarder kroner. Det strukturelle oljekorrigerte underskuddet er anslått til et betydelig lavere beløp, nemlig 231 milliarder. Forskjellen skyldes at skatte- og avgiftsinntektene er uvanlig lave som følge av tilbakeslaget i norsk økonomi.

Det er dette tallet, det strukturelle oljekorrigerte underskuddet på 231 milliarder, som skal være mindre enn 3 prosent av oljefondet ved årets begynnelse.

Så til spørsmålet: Er man innenfor eller utenfor handlingsregelen?

For å finne ut om man er innenfor handlingsregelen, må man vite hva oljefondets verdi er ved årets begynnelse. Du kan selv sjekke verdien på www.nbim.no. Ved inngangen til 2018 anslår regjeringen at den totale fondskapitalen er 7898 milliarder. Regner vi 231 milliarder i forhold til dette, kommer vi til 2,92 prosent.

Regjeringen er med andre ord under krittstreken på 3 prosent. Regner man 3 prosent av 7898 milliarder, kommer vi til 237 milliarder. Dette er med andre ord den egentlige krittstreken Handlingsregelen beskriver. Siv Jensen og Erna Solberg kunne med andre ord brukt 6 milliarder kroner til og fortsatt kalt seg selv ansvarlige hvis man kun bruker Handlingsregelen som seilingsmerke. Men det kan man ikke.

Det store spørsmålet er om realavkastningen i fondet kan bli 3 prosent fremover. Thøgersen-utvalget, som vurderte praktiseringen av Handlingsregelen i 2015, advarte om at realavkastningen fremover kunne bli så lav som 2 prosent. Da man la frem endringen i Handlingsregelen i Perspektivmeldingen, la man til grunn 3 prosent som anslag på langsiktig realavkastning. For å ha en buffer mot enda dårligere tider og sørge for at vi ikke spiser av fondet, vil et langsiktig ansvarlig buk av oljepenger ligge nærmere 2,5 prosent av fondet enn 3.  

Slik ser det ut for oljefondet

Over sa jeg at statens inntekter var 1044,9 milliarder kroner uten om petroleumsinntektene. Men staten har høyere inntekter, i 2018 anslått til 183 milliarder. De pengene blir satt rett inn på kontoen til Statens pensjonsfond utland (oljefondet). Hvor finner vi igjen pengene i oljefondet?

Da må vi sette opp resultatregnestykket for oljefondet slik regjeringen tror det blir i 2018. Det ser slik ut:

Oljefondets verdi ved årets begynnelse  7898 milliarder
+ netto kontantstrøm fra oljevirksomheten (208-25)    183 milliarder
+ antatt avkastning gjennom året (direkte inntekter som utbytte og renter pluss avkastning)
 398 milliarder
- overført til statsbudsjettet (handlingsregelen og her brukes det faktiske underskuddet)    255 milliarder
= Antatt verdi ved årets utgang (31.12.2018) 8224 milliarder

Oljefondet og Handlingsregelen er en bragd

Det er unikt at Norge har klart å bygge opp et fond som har spart en stor andel av oljeinntektene våre over tid. Det første innskuddet i fondet kom i 1996. Man kan sikkert mene at vi har brukt for mye oljeinntekter og at den tidligere krittstreken i Handlingsregelen på 4 prosent var for vid. Likevel, vi har som antagelig den eneste nasjonen i historien evnet å ikke ødelegge oss selv og nasjonen fullstendig på plutselige og enorme inntekter fra naturressurser. Vi har dessuten evnet å fordele inntektene på stort sett alle som bor i denne steinrøysa.