Handlingsregelen for dummies

Tom Staavi

Dette er en gammel slager jeg oppdaterer for de av oss som trenger en enkel forklaring på sammenhengen mellom oljepengebruken i statsbudsjettet, oljefondet og Handlingsregelen. 

Handlingsregelen ble laget for å fase inn de enorme olje- og gassinntektene til nasjonen på en ryddig og langsiktig klok måte. Enkelt sagt sier handlingsregelen at «statsbudsjettet årlig kan få tilført inntil 4 prosent av det Statens pensjonsfond utland (oljefondet) er verdt ved årets begynnelse».

Når staten gjør opp sitt budsjett, later den som om den ikke har inntekter eller kostnader fra olje- og gassvirksomhet.
I budsjettet for 2017 er regnestykket slik:

   Inntekter uten olje og gass   1016,1 milliarder
- Utgifter utenom olje og gassvirksomhet  1275,6 milliarder
= Oljekorrigert underskudd – 259,5 milliarder

Dette er det såkalte oljekorrigerte underskuddet. For å få budsjettet i balanse, tar man de milliardene man mangler fra oljefondet.

Tidligere år, det vil si før 2016, hadde staten normalt mye høyere årlige oljeinntekter enn dette. Den delen av netto løpende oljeinntektene som oversteg uttaket, ble derfor skutt inn i oljefondet og plassert i aksjer og rentepapirer, og litt i eiendom.

For 2016 og 2017 er ikke dette lenger tilfelle. Kombinasjonen av et fall i oljeprisen (lavere inntekter til staten fra petroleumsvirksomheten) og ekspansive budsjetter gjør at det ikke blir innskudd disse årene. I 2017 er netto oljeinntekter til staten 138,3 milliarder kroner og vi planlegger å bruke 259,5 milliarder. Det betyr at det ikke blir netto innskudd av nye, blanke oljekroner dette året, det blir netto uttak.

Men dette er altså underskuddet, de 259,5 milliardene, som er utgangspunktet for tallet som helst skal utgjøre mindre enn 4 prosent av oljefondet. Men fullt så enkelt er det ikke. Vi skal gjøre det litt vanskeligere.

Det oljekorrigerte underskuddet påvirkes nemlig av en rekke forhold som endrer seg kraftig fra år til år.

Skatteinntektene faller for eksempel i et år med lavkonjunktur, det gjelder både for 2016 og 2017, samtidig som utgiftene til arbeidsledighetstrygd stiger. Året etter kan man få den motsatte situasjonen.

Det oljekorrigerte underskuddet kan derfor endre seg kraftig fra år til år, uten at det egentlig sier noe om statens langsiktige jafs av oljeformuen. I tillegg endres regnskapsprinsipper fra tid til annen som også får effekter på det oljekorrigerte underskuddet uten at man egentlig bruker mer eller mindre penger.

For å få et mer stabilt og sammenlignbart bilde av statens oljekorrigerte underskudd fra år til år, har økonomene i Finansdepartementet laget noe de kaller det strukturelle oljekorrigerte underskuddet. Der renser man bort effektene av endringer som man antar reverseres raskt igjen.

For 2017 er det anslått et stort avvik mellom det oljekorrigerte underskuddet og det strukturelle oljekorrigerte underskuddet. Over så vi at det oljekorrigerte underskuddet var 259,5 milliarder kroner. Det strukturelle oljekorrigerte underskuddet er anslått til et betydelig lavere beløp, nemlig 225,6 milliarder. Forskjellen skyldes at skatte- og avgiftsinntektene er uvanlig lave som følge av tilbakeslaget i norsk økonomi.

Det er dette tallet, det strukturelle oljekorrigerte underskuddet på 225,6 milliarder, som skal være mindre enn 4 prosent av oljefondet.

Så til spørsmålet: Er man innenfor eller utenfor handlingsregelen?

For å finne ut om man er innenfor handlingsregelen, må man vite hva oljefondets verdi er ved årets begynnelse. Du kan selv sjekke verdien på www.nbim.no. Ved inngangen til 2017 anslår regjeringen at den totale fondskapitalen er 7420 milliarder. Regner vi 225,6 milliarder i forhold til dette, kommer vi til 3 prosent.

Regjeringen er med andre ord godt under krittstreken på 4 prosent. Regner man 4 prosent av 7420 milliarder, kommer vi til 296,8 milliarder. Dette er med andre ord den egentlige krittstreken Handlingsregelen beskriver. Siv Jensen og Erna Solberg kunne med andre ord pøst på med 71,2 milliarder (296,8-225,6) kroner til og fortsatt kalt seg selv ansvarlige hvis man kun bruker Handlingsregelen som seilingsmerke. Men det kan man selvfølgelig ikke.

Det hadde ødelagt norsk økonomi fullstendig og det ville spist av fremtidig handlingsrom på en hasardiøs måte. Flere har tatt til ordet for at 4-prosent regelen er for vid. Det fører for langt å komme inn på dette temaet her, men les for eksempel Thøgersen-utvalget om dette temaet

Slik ser det ut for oljefondet

Over sa jeg at statens inntekter var 1016,1 milliarder kroner uten om petroleumsinntektene. Men staten har høyere inntekter, i 2017 anslått til 163,8 milliarder. De pengene blir satt rett inn på kontoen til Statens pensjonsfond utland (oljefondet). Hvor finner vi igjen pengene i oljefondet?

Da må vi sette opp resultatregnestykket for oljefondet slik regjeringen tror det blir i 2017. Det ser slik ut:

Oljefondets verdi ved årets begynnelse  7420 milliarder
+ netto kontantstrøm fra oljevirksomheten (163,8-25,5)    138,3 milliarder
+ antatt avkastning gjennom året   372,2 milliarder
- overført til statsbudsjettet (handlingsregelen og her brukes det faktiske underskuddet)    259,5 milliarder
= Antatt verdi ved årets utgang (31.12.2017) 7671 milliarder

Hvorfor akkurat 4 prosent?

Tallet 4 prosent dukket opp da man i sin tid utviklet Handlingsregelen. Det var særlig to forhold som lå til grunn for regelen. Det ene at man ikke skulle ødelegge norsk økonomi med å pøse inn for mye penger i økonomien, det andre at man også ønsket et generasjonsperspektiv på bruken av oljepenger. Man vedkjenner seg at oljen som ligger på havets bunn og som blir vekslet om i penger, ikke bare tilhører oss nålevende nordmenn.

Ergo måtte man begrense uttaket til det oljefondet gir i avkastning hvert år. Og da må man velge den såkalte realavkastningen, det vil si avkastningen man skaper fratrukket årlig inflasjonsrate og kostnader til forvaltning.
Slik verden så ut den gang, antok man at oljefondet ville være i stand til å forvalte frem en realavkastning på 4 prosent.

Det har man ikke klart. De siste 10 årene har årlig realavkastning i snitt vært 3,43 prosent. Dette og det faktum at vår bruk av oljepenger nå utgjør en for stor andel av statsbudsjettet, har gjort at mange har tatt til ordet for at man må begrense regelen.

Selv om regelen av mange antas å være for vid, er Handlingsregelen fortsatt etter mitt syn denne generasjonens nordmenn aller største bragd. Vi har som antagelig den eneste nasjonen i historien evnet å ikke ødelegge oss selv og nasjonen fullstendig på plutselige og enorme inntekter fra naturressurser. Vi har dessuten evnet å fordele inntektene på stort sett alle som bor i denne steinrøysa.